城市化进程中的基层社会治理动向之特殊形态社区治理

陈承新

城市化必须科学合理地规划，稳步推进，有序发展，不能运动式推进。面向现实，总结经验和教训，改善村改居社区的治理方式、治理环境、治理条件，实现村改居社区的有效治理，才能为城市化的进一步发展奠定基础。

一、历史视角下的城市化和特殊形态社区

谈论中国的基层社会治理，需要通透纵深的大历史观，需要把基层社会治理放到历史长河中去考量和评价。从历史发展角度考量基层社会治理，无法回避城市化这一历史背景。

随着现代化的生发和深入，城市化的洪流展现出势不可挡之势，它不仅在城市的周边区域扩展，而且也冲向以前曾经封闭的小村。早在19世纪，置身于工业化和现代化进程中的马克思就在《政治经济学批判》中敏锐指出，“现代的历史是乡村城市化，而不像古代，是城市乡村化。”1

中国的城市化主要是在国家行政力量推动下进行的，特别是地方政府所推动的城市化。这与欧美国家的城市化路径有着很大的不同。欧美国家的城市化和工业化基本相伴而生，也成为现代化的两个显著特征。“第一次、第二次城市化浪潮的动力完全靠工业化推动，第三次浪潮是工业化和全球化，而我国的城市化同时伴随着工业化、信息化、全球化和市场化，城市化动力与前两次相比更为复杂。”2中国很多地区的城市化，特别是内陆地区，主要是以城市土地扩展的方式开展，类似“摊大饼”城市化。这种城市化没有同等规模的工业化陪伴，没有当地农业生产率的提高，没有人的城市化，随之带来农民就业难、土地资源浪费、新建城镇社区治理混乱等许多问题。对应不同的人群和社区资源，这般城市化进程也孕育产生了很多不同于以往体制下的、具备特殊形态的社区，它们的治理方式、治理制度、治理绩效和挑战应对也成为当代中国基层社会治理必须直面的话题。换言之，城市化进程中的基层特殊形态社区治理动向也影响着当代中国基层社会治理的形态、绩效和走向。

上述特殊形态社区中有一类突出的产物。因城市区域扩展而被动卷入城市的村庄就有了一个中国特色的名字——“村改居”社区，居住在城市社区却不是市民，也不享有市民所获得的国家提供的各种保障。作为居住在城市的农民，生活在祖先耕作了几千年的土地上，却再也没有一寸土地可以让他耕耘、播种、收获，享受农耕之乐。这就是村改居社区和它的居民，非农非工，非城非乡，徘徊在城乡之间的社区和它的居民。这种复杂性也使这种类型的社区治理既不同于乡村社区的治理，也不同于城市社区的治理。

二、村改居特殊形态社区治理的主要问题

社区的性质决定着社区的治理方式，村改居社区的复杂性，决定了治理的困难性。村改居社区呈现出居住社区化、生活城市化、职业非农化的特点，城市管理者正努力采取各种措施促使其向城市社区转型。但从村委会转为居委会，需要什么条件，经过什么程序，《村委会组织法》和《居委会组织法》并没有作出详细明确的规定。即使有一般性的文件规定，实际操作和执行也存在问题。因此，在村委会改为居委会的过程中，虽然社区的名称改了，但新瓶装旧酒，治理的结构、治理的方式没有较大改变，原有的乡村非制度因素没有规范，这是很多村改居社区治理绩效欠佳的主要原因。

具体而言，首先是规制供给不足。表现之一是对村改居居民社会保障的规制供给不足。例如，中部地区X市村改居居民虽然在户籍上转成了非农业户口，但并没有享受到市民应有的待遇。他们的医疗保险仍然要参加新农合医疗保险，社会保险也是参加新农合社会保险。在村改居社区中，由于X市财政能力的限制，村改居社区居民无法享受城镇居民应该享有的失业救济、医疗卫生保健、教育等社会保障。

村改居社区居民在基本保障不稳定的情况下，在社区治理的许多方面不和有关治理者配合，甚至由于很小的治理失误就会导致一些居民上访或闹事。因此，政府应提供一定的制度救济，如农民就业技术培训制度、基本医疗保障制度、最低生活保障制度等，以减缓村改居社区居民的生活保障焦虑，保持社会的稳定有序。如果政府不提供最低社会保障金，失去土地后，没有多少城市谋生技能的村改居居民在面向未来时只能一片茫然。

其次，村改居社区党组织建设滞后。表现之一是新党员发展困难。例如，X市是农业大市，外出务工人员较多，村改居社区40岁以下党员几乎为零，三年内大部分村改居社區没有发展新党员。基层党支部领导人员文化水平低、年龄大，除个别上级下派的党支书外，90%以上只有初中文化且平均年龄都在55岁以上。这种组织状态和领导人员素质肯定跟不上形势发展，使党在社区治理中的领导地位和能力受到影响。居委会人员的知识结构和年龄结构和党支部差不多。

再次，村改居社区的治理者治理方式和观念落后，治理能力不足。治理结构的知识水平和领导素质决定社区治理水平有限，致使农民无法得到应该享受的发展成果，这是村改居社区治理面临的主要问题。

此外，非制度化的组织参与影响也不容小觑。村改居社区既由乡村改制而来，家族对社区治理的影响不可避免。强势家族在社区居于垄断地位，使社区的各种资源向该家族集中，其他群体的利益必然受到侵蚀。表面上是制度化的治理机构进行社区治理，实质上是非制度化的组织进行社区治理，体制内的治理者服从和服务于其家族利益，甚至听命于家族中掌握资源最多的人，制度化的治理机构组成人员基本上就是强势家族的人员。除宗族影响村改居社区的治理外，宗教组织近年来也非常活跃。宗教是人在困苦无援时寻求心灵慰藉的一种方式。在内地村落社区，村子里的留守人员多为老人和儿童，在正式组织不能解决他们生活困难问题的时候，他们自然就转向了宗教。宗教组织虽然不会明显地干预村改居社区治理，但它的影响也不容忽视。非制度化的组织参与甚至主导社区治理会产生两个不利的后果，“一是它导致了体制内权力的弱化……二是民间组织对村庄治理的体制外参与可能导致村庄的不稳定。”3家族和宗教组织对社区治理的干扰使公权力私有化，权力的公益性大打折扣，社区稳定实质上是一种脆弱的稳定，社区的民主发展迟滞不前。

三、从村改居看城市化下特殊形态社区治理

城市化的发展，需要工业化的带动和铺垫。城市化与工业化之间相互联系、相互促进、相互制约，工业化是城市化发展的经济支撑，城市化是工业化发展的空间形态。当前城市化的发展需要以农业的发展为基础，促进农村社会分工的深化，“会大大促进我国农业劳动生产率的提高，进而推动城市化的高速发展。”4习近平总书记在中央城市化工作会议上指出，城市化要有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕。如果在城市化进程中不能做到这四个“有利于”，就不能急于推进城市化，要等条件成熟后再进行城市化。要走新型城市化之路，新型城市化是以人为核心的城市化，逐步提高城市人口的数量，减少农村人口的数量。村改居社区等特殊形态社区的治理也要依循这一思路展开。

要推进村改居社区向新型城市社区的转变，就必须进行治理体制的创新和具体管理制度的创新，“实现自上而下的国家管理和农村社会的自我管理的良性互动，公共财政支持的公共服务与民间集资、集劳的社区自我服务的互相补充，从而形成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”5

1.国家制度供给

要对村改居社区治理提供必要支持。首先，制定征地补偿等紧密联系农民利益的主题协商民主制度，协商民主制度是对社区治理体制的创新，有利于缓解矛盾，提高治理效率。要依托协商民主制度，鼓励和保证相关农民利益群体参与，扩大政府行动的透明度。其次，政府要制定相应的财政制度，把村改居社区的基础设施建设和公共服务纳入政府预算之内。最后，政府要制定相应的技能培训制度和针对村改居居民的社会保障制度，使村改居居民学有所长，老、病有所养。

在这个过程中，农民制度化参与非常重要。正是由于农民权利意识、主体意识和民主法治意识的提高，他们才寻求通过制度化的政治参与来维护自己的合法权益，他们政治参与的积极性才越来越高。村改居社区公民权利意识的觉醒及提高，是社区居民制度化参与的重要前提，也是社区治理方式创新的表现。一方面，進一步拓宽完善现有体制内的农民利益表达渠道，另一方面，通过多渠道加强教育培训服务、建立乡村社会组织等方式，提高农民素质，增强表达成效。利益综合部门也要根据农民的诉求，依法依规保障农民的合法权益。

2.社会组织参与

社会组织在创新社会治理、提供公共服务方面发挥着重要作用。在村改居社区，除工青妇等体制内的社会组织外，还产生了许多公益性和非公益性的社会组织。鼓励和支持这些社会组织参与到社区的各项活动中，可以推进基层民主的健康发展。

3.基层党组织建设

农村党组织如何在市场经济和村落民主进程中加强自身建设，以适应新形势的需要，这是对马克思主义执政党提出的新挑战。6要从政策和法规上进一步明确基层党组织和自治组织的权利、责任和义务，理顺党组织和自治组织之间的关系，使双方在治理中能同心协力。国家对基层党组织的支持最重要的是建设一个强有力的组织体系，组织建设是中国共产党的传家宝，在革命和建设中作出了突出贡献。

在转型期的基层治理中，作为国家意志传输渠道的基层党组织更应加强建设。首先在制度法律上明确党组织在基层自治中的领导地位和领导职能，去除其行政化取向，成为群众相信和依靠的政治权威与力量。其次，根据群众意见和上级党组织的考察，让那些政治素质高、管理组织能力强、廉洁自律、群众信得过的人担任支部书记，整合乡村治理资源，推动基层民主健康发展。再次，是加强基层党组织内的民主建设，尤其是民主决策和民主管理。最后，要积极吸收青年人加入党的基层组织，为党组织补充新鲜血液，壮大党组织。

四、结语

城市化是中国的重要发展战略，是中国现代化的必由之路，是解决三农问题、推动区域经济协同发展及扩大内需，促进产业升级的推动力量。它对于中国的发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。但城市化必须科学合理地规划，稳步推进，有序发展，不能运动式推进。许多村改居社区治理问题就是在急躁冒进中产生的，也影响了人们对城市化愿景的期许，不利于城市化的进一步推进。面向现实，总结经验和教训，改善村改居社区的治理方式、治理环境、治理条件，实现村改居社区的有效治理，才能为城市化的进一步发展奠定基础。村改居社区的治理是基层民主建设的重要组成部分，创新治理方式，不仅有利于社区的发展，而且也有利于基层民主建设。响应党的号召，在基层社区治理中积极推进协商民主制度，建立制度化的协商参与渠道，让群众积极参与社区的治理，推进社区治理机制的创新，可以实现社区治理从善政到善治的发展。同时在社区治理中也要加强党的组织建设，可以保证党对社会事物的领导权，巩固党执政的社会基础。

当前，一些地区正在主动开展村社优化，这与城市化进程中被动形成的村改居有所区别，但面临的挑战有所近似。把握好城市化的特点和社区形态的改变，把握好基层社会治理以人为本的要义，治理对象无论特殊与否，治理都能够向着正确、适合和有效的方向发展完善。

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（作者为中国社会科学院政治学研究所副研究员）

责任编辑：马莉莎