西方发达国家节约型机关建设的经验借鉴

王俞霏

摘要：西方发达国家构建了包括法规、节约指标和监管在内的制度体系，确立了集中管理、专项管理和社会化管理为主的管理模式，大力推进绿色政府、电子政府与法治政府建设，深化了机关事务社会化改革，对我国机关事务法治化、标准化和精细化具有十分重要的借鉴意义。

关键词：机关事务;绿色机关;域外经验

中图分类号：G811.4 文献标识码：A 文章编号：1005-5312（2019）11-0281-02

一、西方发达国家节约型机关建设的制度建构

自20世纪70年代以来，为践行“绿色发展”理念，西方发达国家主要在法律法规、操作指标和监管措施三个方面出台了一系列制度规范，用于指导节约型机关建设。

（一）法律法规

美国、德国和日本出台的相关法律法规最具有代表性。其中，美国法律形式最为丰富，其法律框架主要包括1个联邦法令、13项总统行政令和2份备忘录。美国是第一个实行绿色采购的国家。早在1976年，美国就出台了《资源保护与回收法》。德国是第一个推行环境标志认证的国家。早在1978年，德国就建立了“蓝天使环保标志”制度，规定政府机构必须优先采购蓝天使认证产品。日本早在2001颁布了《绿色购买法》，强化节能环保措施，规定中央政府、国会、法院必须制定和实施绿色采购。

（二）操作指标

在具体操作指标层面，西方国家主要在节约目标、节约标准和行为规范三个层面进行了明晰规定。节约目标规定最为具体的是以色列。早在2009年，以色列就制定了绿色政府建设目标，在节水、节电、节约纸张和瓶罐方面提出了2%-16%。节约标准规定最具有操作性的是美国，美国就差旅过程中使用私人车辆的可报销和不可报销部门做出了明确的划分。行为规范规定最为明确的是以色列。以色列在2009年就具体列出了多达68种促进环保的行为规范，包括提倡使用公共交通工具和多用电子邮件而非纸质等行为规范。

（三）监管措施

在监管措施方面，西方发达国家主要在监督制度、考核制度和奖惩制度三个方面进行了明确规定，最有代表性的国家是日本。日本早在1994年就自发成立了“全国公民权利代言人联络会议”，各地迅速制定了民间行政观察员制度，监督政府支出。此外，很多西方国家十分重视考核制度和奖惩制度的配套建设。

二、西方发达国家节约型机关建设的管理模式

综观西方发达国家节约型机关建设的管理模式，笔者认为最具有代表性模式主要有专项管理模式、综合管理模式和社会参与模式三种。

（一）专项管理模式

专项管理模式的典型特征是，由政府各部门在工作职责范围内制定和实施政府机关和全社会必须遵守的专项节能环保政策。采用专项管理模式的典型代表主要有英国和日本。如英国专门设置女王文具局（tter Majestys Stationery Office，HM-SO），日本专门设置内阁车辆派遣署，负责机关节约类事务的机构。

（二）综合管理模式

集中管理模式的特征是，设置强有力的政府事务管理部门，主管同级政府房地产、车辆、接待、会议、差旅等的政策制定。采用集中管理模式的典型代表是美国和俄罗斯，如美国设立了联邦总务署，俄罗斯设立了总统事务局，强有力贯彻执行节能政策。

（三）社会参与模式

社会化管理模式的典型特征是，注重引入非政府组织参与传统意义上属于政府领域的活动。参与形式可分为直接参与政府业务、提供咨询设计和提供产品认证。采用直接参与政府业务的典型代表是英国和美国，如SERCO公司被指定运营原属英国内阁紧急事务秘书处的英国应急规划学院，美国很多地方政府采取治安承包，即引進其他地方警察，维护当地社会安全。采用提供咨询设计形式的国家很多，很多发达国家的政府机关都委托这类公司，评估现有建筑的耗能状况，编制新建楼栋的节能方案。采用提供产品认证形式的典型代表是德国。德国政府非常重视节能认证制度建设，要求政府机构采购的产品必须通过“蓝天使”认证，才能达到节能标准。

三、西方发达国家节约型机关建设的行动举措

西方发达国家节约型机关建设的行动举措重点围绕如下三个方面展开：一是绿色政府建设;二是资产节约管理;三是运转费用改革。

（一）绿色政府建设

绿色政府建设强调政府机构必须细化政务活动中的能源节约，水资源节约、碳排放控制以及资源消耗节约的措施。绿色政府建设最为典型的是英国、日本和美国。其中，英国主张建设“低碳政府”，日本推行“清凉公务”行动，美国颁布总统行政令，强令联邦政府力行节能和节水，而且成效很显著。

（二）资产节约管理

综观西方国家资产节约管理实践，笔者认为大多西方国家将办公用房、公务用车和集约化办公作为管控重点。

在办公用房方面，西方发达国家主要采用市场租赁和制定参考标准两种举措。采用市场租赁方式典型代表是瑞典。瑞典成立了国家事务管理办公室，集中统一管理办公房屋的租用，主要职责包括分配房屋、监督服务质量以及招标保洁服务等。1993年以来，瑞典除首相府外，中央政府办公用房全部租用。采用制定参考标准形式的典型代表是美国。美国专门制定了《联邦管理规章》，按照效率和经济的基本原则和精神，按照各个机构的职能配置，确定各个政府机构的办公用房标准。

在公务用车方面，西方发达国家主要采用制定公务用车法规、严格公务用车管理和强化公务用车监督三种举措。制定公务用车法规最为典型的代表是法国、比利时和德国。早在1947年，法国就由中央政府签发了公务用车的第一个政府命令。1965年，比利时政府出台公务用车的首部法令。1993年，德国联邦政府制定了公务用车首个条例。严格公务用车管理的典型代表是美国和英国，美国由联邦总务署专门管理联邦各部门的公务用车，英国则由政府车辆派遣署（GCDA）专门管理公务用车，对公务用车进行半商业化管理。强化公务用车监督的典型代表是芬兰。芬兰曾经专门安装了一整套监控系统，将公务用车的调用、公务用车的行驶轨迹、公共用车的车型和号牌以及监督人员的联系电话公开发布在媒体上，强化社会公众的对公务用车的有效监督。

在集约化办公方面，西方发达国家主要在办公选址、无纸化办公和电子政务采用了一些开创性举措。在办公选址方面，最为典型的是美国。近年来，美国一直在大力推进“办公场所选择”改革，也称“选择办公”项目（AO），针对办公楼建设及运转经费、空气污染和能源消耗、交通拥堵等问题，全面推行集约化办公模式，保障政府运转的可持续性同时，防止突发事件导致政府办公系统瘫痪。

在无纸化办公方面，最为典型的是英国。在2001年时，英国政府就准备为公民开设其个人专属网页，让公民只需通过网络就可获得便利的公共服务、随时随地与政府工作人员沟通交流。推进电子政务最典型的国家是美国，美国联邦政府签署了《政府文书削减法》（GPEA），规定材料报送时必须附带电子版本。

（三）运转费用改革

随着西方发达国家改革进程的推进，对公共产品和服务需求逐渐精细化、个性化，与之相随的是政府运转费的剧增，除人员经费之外，差旅、会议、接待等支出已成为最大的且漏洞最多的开支项目。因此，很多国家针对这一严重问题大力推行了一系列改革。纵观西方发达国家的相关改革举措，主要集中在费用管理信息化、制度化和精细化三个方面。

在费用管理信息化方面，典型代表是美国。早在2002年，美国就对政府差旅管理进行了大大阔斧的改革，建立了政府差旅服务系统（EST），该电子服务系统为联邦政府节省的资金高达3.45亿美元。而后美国又对该系统进行了全面的升级，优化了差旅规划、预定、订票、还款、报告等板块的设置，增强了线上会议及远程协商等功能，为参会人员提供更为便捷的参会方式，节省差旅会议支出的效益十分显著。

在费用管理制度化方面，典型代表是芬兰。芬兰专门出台了法律法规，加强政府部门因公出差的规范管理，其中规定政府部门应预先制定好计划，要明确各部门工作人员的出差目的、要限定出差时间以及可报销金额。各部门高官因公出国，必须要获得总理或议会的准许，其他各个级别的公职人员按人事管理权限报相关管理机构审批。出差补贴如果少于一天，则按小时计发，而不是统一按天计数。

在费用管理精细化方面，典型代表是日本。日本十分重视差旅、会议费用的日常管理，对政府公务员差旅费用管控可谓精细入微。早在2008年，日本中央政府就由政府统一管理公费出差获得的航空公司里程积分。

四、西方发达国家节约型机关建设对我国的启示

西方发达国家节约型机关建设形式多样，内容丰富。各国基于本国国情，遵循绿色发展理念，制定和实施政府机关节约政策。我国在节约型机关建设过程中，既要借鉴西方发达国家的成熟经验，又要立足中国实际，探索具有中国特色的节约型机关建设路径。

（一）稳步推进机关事务管理法治化进程

我国政府机构在机关内部事务管理过程中，法治化水平有待提高是一个不争的事实，特别是缺乏具有权威性的法律法規，与西方发达国家的机关内部事务管理法治化水平相距甚远。当前对政府管理精细化的要求不断提高，我国机关事务管理缺乏系统规章制度的问题日益突出，这需要加强顶层设计，出台相应的机关事务管理法作为机关事务管理的基本依据，为优化政府内部事务管理提供一个全面化、系统化的方案。

（二）着力推进机关事务管理保障标准化

通过确立机关事务管理的保障标准，来规范机关公务活动中一举一动。

具体可从以下方面着手：提出节约型机关建设目标，依托于系统规划和资源整合，推动节约目标快速实现;科学编制政务活动节约的具体指标，经过长期规范，促使节约成为一种自觉行动;制定政府公务活动的资源消耗标准，为政务活动提供参考，对政务行为进行约束。对那些暂时无法量化分析的活动，可以采用正反面列举的方法，划定其大体的范围。

（三）大力完善机关事务管理问责机制

制度比较完备是西方发达国家节约型政府建设比较成功的首要原因。除此之外，西方发达国家节约型政府建设的成功还有赖于较为健全的管理机制。因此中国机关事务管理不仅要加强机关事务管理的法规制度体系建设，更要加强机关事务管理的约束激励机制建设，进一步推进政务公开，让政府资源消耗过程更透明，让政府内部行为更亲民，重视对机关节约行为的激励，对于节约效果显著的部门机关，可予以相应的节约收益。

（四）全面深化机关事务管理社会化改革

要积极引入政府外的NGO＼NPO、企业等参与政府领域活动，这样做一方面能够降低成本;另一方面，这些组织基于自身的专业化角度提供的各类服务，也能够激发机关节约的基本动力。具体而言，我国政府机关事务管理可以学习西方发达国家委托节能服务公司的做法，引进节能服务机构，机构基于其专业能力对政府公务活动行为及场所进行长期评估，提出相应的改进建议，促进政府机关事务管理效能提升。