驻村帮扶下村庄治理主体结构和行动逻辑

丁波

摘 要：精准扶贫要求精准帮扶，驻村帮扶有利于贫困村的脱贫致富。“结构-行动”理论框架下的驻村干部和村干部作为贫困村不同治理主体，其利益诉求并不一致，各自遵循不同的行动逻辑。驻村干部“目标差异”的行动逻辑和村干部“工具理性”的行动逻辑，建构起两种不同理想类型的贫困村治理主体结构，分别是合作型治理主体结构和冲突型治理主体结构。合作型治理主体结构使得驻村干部和村干部有效发挥扶贫作用，冲突型治理主体结构则不利于贫困村的脱贫攻坚。贫困村治理主体结构的优化，需要发挥村干部的主体性作用，完善驻村干部考核机制，平衡扶贫资源禀赋差异性，发挥驻村帮扶对于精准扶贫的最大功效。

关键词：精准扶贫;驻村帮扶;行动逻辑;合作型治理主体结构;冲突型治理主体结构

中图分类号：F306 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2019）04-0061-08

一、问题的提出

我国扶贫开发已进入脱贫攻坚的关键时期，驻村帮扶作为精准扶贫的重要内容之一，是短时间内实现贫困村有效脱贫的重要方式。驻村帮扶制度是由包村帮扶单位派驻村干部进驻贫困村，广泛调动各方面力量参与精准扶贫，帮助贫困村和贫困户改善生产生活条件，提高自我发展能力，加快脱贫致富步伐，确保2020年同步实现全面小康。目前学界关于驻村帮扶的研究，主要集中在以下三个方面：一是关于驻村干部的群体研究。驻村干部由帮扶单位选派至貧困村，其岗位胜任力[1]与驻村意愿[2]直接影响贫困村脱贫成效。二是关于驻村帮扶制度的研究。驻村帮扶制度是国家在精准帮扶层面的制度设计，它分成间接贫困干预和直接贫困干预两个不同的减贫逻辑[3]，且驻村帮扶制度使贫困村呈现政治动员、跨部门互动和人格化交往等非科层化运作的特征[4]。三是关于驻村帮扶的问题和成效研究。驻村帮扶要求驻村干部更好地融入当地社会，但现实问题是大多数工作队还是游离于乡村社会之外[5]，同时驻村帮扶的效果受上级政府目标设置的权责不匹配、原单位资源有限、乡镇干部与村干部之间的“共谋”等因素影响[6]。

我国传统村庄治理模式是地方性规范的简约治理，但随着后税费时代到来，简约治理的内生秩序受到挑战，村庄治理陷入某种失序状态，出现“混混”治村、“富人”治村，背离村民自治制度运行初衷。通过梳理既有研究文献和实地调研，发现驻村帮扶制度在精准扶贫背景下发挥了脱贫攻坚的外部作用，给贫困村带来资金、技术、项目、智力等外部发展动力，但国家行政力量嵌入贫困村却给贫困村治理主体结构带来冲击。现有文献关于驻村帮扶制度下贫困村治理的研究，有学者从格兰诺维特的“嵌入性”出发，提出驻村干部的“嵌入治理”[7];还有学者从费孝通的“双轨政治”汲取经验，研究驻村干部与村“两委”的“双轨治理”等模式[8]。但是关于驻村干部和村干部行动的背后逻辑分析，以及由此产生的村庄治理主体结构研究，并没有得到学界足够的重视。驻村干部作为国家外源性力量，其实质是村庄治理主体结构中的外部制度性治理主体，而村干部则是村庄内部原生性治理主体。本文运用“结构行动”理论分析框架，分析两个治理主体行动逻辑，以及不同行动逻辑所构建出的合作型治理主体结构和冲突型治理主体结构。

本文以T县的两个贫困村为例，阐述不同行动逻辑下的贫困村治理主体结构。T县位于大别山山区，是国家级贫困县，是省扶贫工作的重点区域，L村和S村是T县的省级贫困村，其中L村共有1 265户5 786人，现有363户贫困户1 233人;S村共有912户3 928人，现有205户贫困户791人，两村分别派驻了省厅级单位的扶贫工作队。笔者对T县的L村和S村进行了为期一个半月的田野调查。调查采用个案访谈法，分别访谈了两村驻村扶贫工作队的第一书记和扶贫专干、村“两委”班子成员、村民。T县所在省的驻村帮扶制度采取的是“单位帮扶、干部驻村、整村包保”，L村和S村的驻村干部均由驻村扶贫工作队队长和队员组成，包括1名队长和2名扶贫专干，队长兼任第一书记，且队长是由派出单位的1名副处级干部担任，驻村扶贫工作队帮扶的时间是3年。

二、结构与行动：贫困村治理主体结构的生成逻辑

社会学理论中的结构与行动存在着互构关系，行动者具有主观能动性，其行动建构出差异化的结构。驻村干部和村干部的不同行动逻辑，形成不同的行动组合，从而生成不同理想类型的贫困村治理主体结构。

（一）结构与行动的互构关系

结构与行动关系历来是社会学理论研究的重要主题。围绕结构与行动关系，形成了社会决定论和个人决定论，即是社会结构决定行动者的行动还是行动者的行动建构了社会结构。社会决定论者如孔德、迪尔凯姆等社会学家，强调社会结构对行动者行动的结构制约性作用，因此他们在分析行动者的行动时，过分注重结构性力量对行动影响，而忽视行动者具有主观能动性特征。帕森斯在其“单元行动”理论中提出，行动总有一定的目的性，而其目标的实现离不开一定手段和条件，同时行动还受一定行为规范制约。在帕森斯看来，社会结构性因素会影响行动者行动，但行动者有主观选择行动的权力[9]170。随着社会学对结构与行动关系不断深入认识，开始突出行动者主观选择性，表现在解释社会学理论的发展，如常人方法学、社会交换论、符号互动论等。而现代社会学理论则更加强调结构与行动的互构，像吉登斯认为结构具有二重性，结构不仅生成行动者的行动，也是行动者的中介，即行动对结构的生成性。布迪厄认为场域是一种社会结构，是由行动者的各种社会关系构建的空间场所[10]。笔者认为结构的形成过程是行动者相互作用的过程，这个过程导致社会期待的内在化，在不同行动模式下，行动者扮演不同的角色，导致行动者的行为产生差异化[11]。同时，行动者的行动具有主观能动性，有其行动背后逻辑，能对社会结构形成产生反作用。然而，在同一场域内，相同的行动者因其不同的行动逻辑会生成不同的结构，且不同结构下的行动者又会因结构性因素影响表现出不同的行动，具体表现是结构与行动的互构关系。简言之，结构与行动是互相作用的过程，即行动者的行动生成结构，而结构又作用于行动。

（二）贫困村治理主体结构的生成

理想类型是社会学研究的重要概念工具，韦伯认为理想类型是研究者借助概念体系作为衡量现实的标准，审视现实与概念之间的差距，并对这种差距作出因果解释[9]117。可以说，研究者通过对现实中的特定社会现象的某些要素的突出或组合，对其进行一种科学上的抽象和简化，以此建立起一个对社会事实进行分析的框架[12]。“结构行动”理论框架下不同行动者的行动逻辑生成差异化结构，这种差异化结构并不是完全不同的结构特征，但在本文中为突出行动者行动逻辑对结构生成性的影响，运用理想类型建构出具有对立结构性特征的理想类型结构，以阐释结构的生成逻辑。结构是由其内在的构成元素及相互关系构成。由此，贫困村治理主体结构包括驻村干部和村干部的两个治理主体，两个治理主体间存在着合作和冲突的相互关系。

在贫困村治理主体结构中，因驻村干部和村干部的行动逻辑不同，会生成具有不同结构特征的贫困村治理主体结构。驻村干部作为村庄外部制度性治理主体，是国家扶贫意志的派出，拥有政治性、目标性的特点，而村干部作为内部原生性治理主体根源于村庄，具有村庄合法性管理地位，是村庄内生性秩序的代表。驻村干部与村干部共同构成贫困村治理主体结构，两者因其行动的角色、目标、权威和规范等方面不同，采取的策略也会有所不同，从而产生不同的行动逻辑，且其治理行动形塑了贫困村不同理想类型的治理主体结构。若駐村干部行动逻辑与村干部行动逻辑在目标一致时，会在工作分工、应付考核和权利分配等方面相互合作，形成合作型特征的治理主体结构;相反，若驻村干部行动逻辑与村干部行动逻辑的目标差异很大时，产生分工、利益和权威的行为冲突，具有结构性张力，形成冲突型特征的治理主体结构。贫困村不同治理主体结构会对两个治理主体的日常常规行动产生影响（见图1）。两个治理主体在实际的精准扶贫工作中，由于其各自行动的逻辑不同，产生既有合作也有冲突的扶贫行动，但若处理不好两者在贫困村脱贫中角色和定位的话，则会直接影响贫困村的脱贫成效。

三、行动差异性：贫困村治理主体的行动逻辑

国家权力重新嵌入乡村，改变了贫困村治理主体结构。在贫困村治理主体结构中，驻村干部和村干部拥有各自的行动逻辑。驻村干部是驻村帮扶制度的践行者，也是村庄外部治理主体，其行动逻辑因其主观动机不同，分为积极作为的“政治锦标赛”行动逻辑和消极作为的“不出事、不惹事”行动逻辑。作为村庄本土的管理者，村干部主要采用的是“工具理性”的行动逻辑，包括为村庄争取外部制度性资源和消极配合驻村干部。

（一）国家权力嵌入乡村的制度背景

驻村帮扶目标是发挥驻村干部群体力量，短时间内实现贫困村的有效脱贫。目标背后涉及的是国家权力通过科层制派遣方式，向广大农村社会嵌入，国家权力不断下沉。税费改革后，随着国家权力抽离，农村产生权力真空，出现基层政权的“悬浮化”和不稳定[13]，农村人口大量流向城市，村级党组织涣散，导致部分农村逐渐远离国家现代化治理体系。精准扶贫背景下的驻村帮扶制度，使国家能够以驻村帮扶为切入点，将国家权力重新嵌入农村，以行政手段型塑贫困村的贫困治理，在实现贫困村脱贫的同时，加强基层组织建设，重塑农村治理体系。换言之，驻村帮扶制度既有脱贫攻坚的“显性目标”，也有国家重塑农村治理的“隐性目标”。这意味着驻村干部不仅要注重脱贫攻坚，还要加强基层党组织建设。因此，驻村扶贫工作队队长同时也是第一书记，第一书记不仅处于脱贫的结构性位置，在村级党组织建设中也发挥着重要作用。第一书记要将软弱涣散的村级党组织，转变成坚强堡垒的村级党组织，使国家权力和意志能够传递到基层，将乡村带入国家现代治理体系，从而改变传统地方性规范治理模式。

（二）驻村干部“目标差异”的行动逻辑

驻村干部因成就动机不同，导致目标产生差异。高成就动机的驻村干部实施积极的治理行动，低成就动机的驻村干部以保持现状为目标，出现消极的治理行动。

1.驻村干部“政治锦标赛”的积极行动逻辑。政治锦标赛是在科层制体制下中国地方政府官员的一种压力性的强激励模式[14]，即以绩效考核指标体系作为地方官员晋升的主要标准，官员们为获得政治上的升迁，往往采取积极手段，使其绩效考核指标达到上级部门要求。在科层制晋升体制下，官员们通常追求绩效考核的“硬通货”，而忽视发展相应的社会经济价值。驻村干部在科层制晋升渠道中，会寄希望于驻村帮扶的实践经验，以便为以后晋升增添政治资本。因此，在政治锦标赛行动逻辑下，驻村干部的治理行动都是围绕着快速提高贫困户收入，实现贫困村“摘帽脱贫”。同时，驻村干部派出单位更加重视和推动短期产生成效的扶贫项目，驻村干部也会选择在短时间内提高贫困户收入的扶贫项目，确保项目能够在其任期内取得成效。

“到这里来，肯定有压力嘛。谁不想好好干个成绩再回去，再说了，县里每次都会搞排名和奖励，也逼得我们不得不往里面钻呀。”（访谈记录——L村第一书记）

2.驻村干部“不出事、不惹事”的消极行动逻辑。驻村干部消极行动逻辑的产生，往往存在以下几方面原因：一是认为驻村帮扶是一个短期挂职锻炼，具有较强的“流动性”特征;二是将自己视为外来人，没有融入到村庄整体发展，更没有村庄“一分子”的归属感;三是缺乏相应的基层治理能力，担心由于自己能力有限而影响政绩;四是村庄人际关系复杂，对村庄原有权力结构有所畏惧。驻村干部在这种行动逻辑下，有时会采取“多一事不如少一事”态度应对扶贫工作。同时，对于上级检查和考核，也是消极应付，产生“为了应付而应付”的现象。驻村干部的“不出事、不惹事”行动逻辑，导致其在驻村帮扶过程中的消极应对策略和形式主义，不仅不会给贫困村带来实质性的帮助，而且还会极大影响贫困村的长期发展。

“下面的事情太复杂了，有些我们不能做主，我们做好自己的本职工作就行。现在党组织关系也转过来了，两年后回单位，希望还能回以前的部门。”（访谈记录——S村扶贫专干）