概念重构：法律援助理论发展导向初论

李立家（北京市司法局）

2015年6月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》，首次权威定义法律援助。随着基本概念的明确，我国法律援助理论研究越来越得到学界关注，但与此同时，刑事司法改革和司法行政改革又赋予法律援助更多职能，对法律援助提出更高要求。实践中的法律援助在变革中飞速发展，这也映衬着法律援助理论研究更加滞后，更遑论理论对实践的指导推动。在此背景下，基于近年来我国法律援助的实践，重构法律援助传统概念，深入分析概念内涵，以期丰富人们对新时代法律援助的认识，已成为我国法律援助理论研究和发展的重要任务。

一、法律援助概念解析

《关于完善法律援助制度的意见》明确“法律援助是国家建立的保障经济困难公民和特殊案件当事人获得必要法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务，维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的一项重要法律制度。”对此官方概念进行解析，可以有几层意思：（1）“国家建立的”强调法律援助是由国家主导建立，是国家的责任、政府的职责，而不是以法律服务人员等个人名义进行的法律帮助。（2）“经济困难公民”首先圈定了保障群体的范围，是经济上困难的群体。一般是指民事、行政法律援助的当事人，也包括部分刑事法律援助的当事人。用“经济困难”这一笼统说法，考虑了各地经济发展水平的差异，赋予各地根据本地经济状况来界定经济困难具体标准的权力。（3）“特殊案件当事人”主要是指刑事法律援助受援人，其特殊性在于不受法律援助经济困难标准限制，凸显我国法律援助保障司法人权的初衷。（4）“必要”是指法律援助仅保障可能危及受援人生存生活等人身财产安全的基本权利，并且提供的法律服务是基本的、必要的。在这一前提下，法律援助为保障“必要”权利，为相关当事人提供全方位、全业务、高质量的法律服务。（5）“法律咨询、代理、刑事辩护等”指提供法律援助的方式手段，列举基本服务方式之后的“等”字，暗含法律援助的方式手段不限于以上三种。（6）“无偿”是指对受援人而言，法律援助是免费的。政府财政需要出资为参与法律援助的律师等法律服务人员提供补贴，这与概念中的“国家建立”相呼应，也是《法律援助条例》规定的“法律援助是政府的责任”的重要体现。（7）“维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义”是法律援助的价值追求，在宏观上它是法律援助制度运行的三个不同目的，在微观上它是办理法律援助案件的三个具体标准。（8）“重要法律制度”强调法律援助是我国的一项法律制度。但需要指出的是，目前我国法律援助最高法律文件是《法律援助条例》，尚没有专门法律来规范法律援助。但也应看到，中央出台文件明确法律援助是重要法律制度，为法律援助立法提供了指引，将有助于促进专门的法律援助法出台。

二、法律援助是以人为中心的法律知识服务

对《关于完善法律援助制度的意见》中的法律援助概念有了相对清楚的认识之后，下面重点阐释法律援助是以人为中心的法律知识服务。

（一）“以人为中心”的法律援助中“人”的范围

我国法律援助工作坚持以人民为中心，可以理解为以人为中心，以受援人为中心。前文已述，法律援助的应然受援人是“经济困难公民和特殊案件当事人”，但什么标准算“经济困难”，什么算是“特殊案件”，这在理论上没有明确结论，在实践中各地差异也较大。

首先，明确民事、行政法律援助应然受援人范围。当前，法律援助事项范围和经济困难标准是决定能否获得法律援助的主要因素，这也是法律援助实然受援人范围的限定条件。一般而言，两个条件都符合才能获得法律援助，符合事项范围但不符合经济困难标准，或者符合经济困难标准但不符合事项范围的申请人都不能获得法律援助。包括法律援助事项范围的法律援助条件是基于经济发展水平、律师资源等多种原因设定的，初衷是优先保障部分急需援助公民的权益，也有其历史合理性。但从应然角度看，这对保障经济困难和特殊案件当事人的法律需求而言是不充分的。这是当前我国法律援助的局限性，是逐步推动改善的工作重点，也是推动法律援助平衡充分发展的重要方面。“从法律援助顶层设计及发展趋势看，法律援助事项范围应不断扩大直至完全放开，即仅以经济困难标准作为申请法律援助的唯一条件。①李立家：《我国法律援助若干理念辨析》，《中国司法》，2014年第8期。”也就是说，民事、行政法律援助应然受援人不应当以法律援助事项范围为限定条件，而仅以“经济困难”为限定条件。当前，法律援助经济困难标准多以最低生活保障标准、低收入家庭标准、最低工资标准为参照，没有独立的标准。设置独立严谨、科学合理的法律援助经济困难标准是取消法律援助事项范围限制后急需解决的问题。

其次，明确刑事法律援助应然受援人范围。刑事案件受援人作为“特殊案件当事人”，虽然2012年《刑事诉讼法》对“特殊案件”作了乐观的规定，但实践中相关部门却对“特殊案件”作了审慎处理，直到近几年，实践中的“特殊案件”范围才呈现不断扩大的态势。现行《刑事诉讼法》第35条、第278条、第293条规定了刑事法律援助主要的受援人。一是通过人民法院、人民检察院和公安机关通知法律援助机构指派律师获得辩护，主要是盲、聋、哑人、未成年人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，或者可能被判处无期徒刑、死刑的犯罪嫌疑人、被告人，以及人民法院缺席审判案件且没有委托辩护人的被告人。二是犯罪嫌疑人、被告人通过本人及其近亲属向法律援助机构申请获得律师辩护。通过申请获得刑事法律援助的条件是“经济困难”或者“其他原因”。刑事案件当事人的“经济困难”和民事、行政案件当事人的“经济困难”一样，都认为是符合法律援助经济困难标准。《刑事诉讼法》第35条中的“其他原因”到底是什么原因？理论上鲜有研究，实践领域认识模糊，这也导致实践操作中对此作忽视处理。实际上，2012年3月，第十一届全国人大会议修改《刑事诉讼法》后，相关立法者对当时的第34条，也是2018年《刑事诉讼法》第35条规定的“其他原因”就进行过阐释：“犯罪嫌疑人、被告人……因经济困难以外的原因，请不起律师，如无人替他担任辩护人等，因此未委托辩护人。这一规定体现了国家对于经济困难的人的法律援助，任何被告人都享有委托辩护人的权利，该权利不应因其贫困而被放弃。②朗胜主编：《中华人民共和国刑事诉讼法释义》，法律出版社，2012年4月第1版，第61~62页。”由此可知，《刑事诉讼法》第35条规定刑事法律援助当事人无论是因为“经济困难”还是“其他原因”，只要没有委托辩护人，都可以向法律援助机构提出申请。据此，法律援助机构为其指派律师提供辩护也不违法。鉴于“其他原因”并未在随后的司法解释中明确为可操作性条款，再加上律师资源、财政保障等原因，刑事案件犯罪嫌疑人、被告人很少有因为“其他原因”提出法律援助申请的，法律援助机构也几乎没有因为“其他原因”为犯罪嫌疑人、被告人指派律师提供辩护的。可以说，《刑事诉讼法》第35条规定中，因为“其他原因”获得法律援助的规定并未产生预期效果。

鉴于让刑事案件当事人申请获得法律援助的实践效果并不理想，北京等地在开展刑事案件律师辩护全覆盖试点中就直接规定了“人民法院通知法律援助机构为其指派律师辩护”。2017年10月，最高人民法院、司法部联合印发《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，就规定了“适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。适用简易程序、速裁程序审理的案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助”。在这项试点中，刑事案件审判阶段被告人获得律师辩护也不再考虑经济困难因素，而仅考虑“没有委托辩护人”这一条件。这项试点在刑事审判阶段充分贯彻了《刑事诉讼法》相关精神，并将被告人因“其他原因”申请法律援助更进一步规定为人民法院通知法律援助机构为其指派律师辩护。按照《刑事诉讼法》第35条相关精神，犯罪嫌疑人、被告人只要没有委托辩护人，都可以申请获得法律援助。鉴于实践中申请法律援助获得律师辩护的效果不理想，将来可以借鉴刑事案件律师辩护全覆盖试点经验，将刑事案件当事人获得法律援助律师辩护全部规定为办案机关通知法律援助机构指派律师为其辩护。另外，《刑事诉讼法》第36条规定，值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助时，也只是将犯罪嫌疑人、被告人没有辩护人作为唯一条件。至此，刑事法律援助应然受援人范围才真正全面呈现。笔者认为，刑事法律援助应然受援人范围为没有委托辩护人的犯罪嫌疑人、被告人。

（二）法律援助提供的是“法律知识”服务

在法律援助概念中对法律知识的规定是“法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务”。其中，“法律咨询、代理、刑事辩护等”是法律援助的具体方式，概念只是列举了法律咨询、代理、刑事辩护三种方式。2018年10月，新修改的《刑事诉讼法》第36条规定了值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助的方式有“法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见”等。除此之外，实践中还有代写法律文书、调查取证、调解等多种方式。这些都是法律援助的具体方式，并且随着实践发展有的方式会逐渐淡出，也会有新的方式出现。法律援助人员通过上述多种方式为受援人提供专业性较强的法律知识服务，并且可以围绕受援人的法律需求乃至衍生的心理需求等其它需求，提供以“法律知识”为主的多元化的“知识服务”。但是，在多元化的“知识服务”中应当坚持专业化的“法律知识”服务，而不应丢掉法律知识服务，只强调劝和调停式的非专业知识服务。这是我国法律援助需要转变的认识之一。

目前，我国法律援助工作重心在办理仲裁或者诉讼案件上，对法律咨询、法治宣传工作的重视有待加强。这是由于目前的法律援助是被动性的法律援助，只有在当事人提出法律问题或者进入诉讼程序，有法律规定并由办案机关提出法律援助需求后，法律援助机构才启动法律援助相关程序。还有，办理仲裁、诉讼案件的结果为显性工作，成果可量化；法律咨询、法治宣传的结果为隐性的，成果难以准确评估。从绩效驱动角度来看，法律援助机构更有动力将工作重心放在前者。如何让法律援助潜在受援人及时获得专业的法律建议，从而预防可能产生的法律风险，是我国法律援助应当投入更多精力的地方。

从理想状态看，法律援助提供“法律知识”服务，应当是“法律顾问”式的服务，突出预防性、建议性工作，而不仅仅是产生损害后做补救性工作。法律援助应当从最大程度保护当事人合法权益角度出发，努力为法律援助潜在受援人提供“法律知识”服务。具体而言，应当围绕经济困难群体可能遇到的常见法律问题，开展针对性法治讲座、以案释法等法治宣传活动；积极宣传免费法律咨询电话和法律服务网，将其打造成全业务、全时空的免费法律咨询电话，方便当事人遇到法律问题时能随时获得专业法律建议。通过针对性法治宣传，让当事人能明白简单法律问题，能辨别规避基本法律风险，遇到不清楚的法律问题能随时获得专业法律建议，最大程度预防可能产生的损失。

三、公共法律服务和值班律师改革丰富了法律援助概念

（一）公共法律服务与法律援助

2018年机构改革之后，公共法律服务融合了法律援助、司法鉴定、公证、仲裁等法律服务工作，成为司法行政机关的重要职能。在实践中，法律援助成为公共法律服务的重要支撑，公共法律服务赋予了法律援助更广阔的空间。但是作为新概念，很多人对公共法律服务的内涵与外延把握不清。解析法律援助的概念，必须讲清楚它与公共法律服务的关系。

在此之前，需要阐述公共服务、基本公共服务、公共法律服务、基本公共法律服务之间关系。它们之间的关系，如下图所示：

如图所示，四者关系是清晰明确的，已经形成共识。目前学界对法律援助与基本公共法律服务、公共法律服务的关系尚无清晰论述。个人以为，从狭义的法律援助来看，法律援助仅仅是保障经济困难公民和特殊案件当事人权益的，属于基本公共法律服务，也当然属于公共法律服务。具体分析，对刑事法律援助而言，无论是当事人以申请方式获得的法律援助，还是通过公检法等办案机关通知，再由法律援助机构指派律师方式获得的法律援助，其过程是落实执行法律，其目的是维护当事人合法权益，是保障人的基本生存权，满足人的基本尊严的需要，属于基本公共法律服务的范畴，更属于公共法律服务的范畴。对当前我国的民事法律援助而言，绝大部分为基本公共法律服务，少部分已超出基本公共法律服务范畴，但仍属于公共法律服务。从广义的法律援助来看，法律援助可以理解为通过“法律”的方式对特定主体进行“援助”。具体而言，就是政府设立的法律机构为主导，相关法律组织和个人广泛参与，通过诸如公证、司法鉴定、法律咨询、法律建议等任何法律的方式，无偿或者部分无偿的对特定个人或者组织的帮助。广义法律援助的范围包括了基本公共法律服务，但是小于公共法律服务的范围。我国法律援助制度建立至今一直是免费的。目前有的地方在探索法律援助费用分担，若将来这项制度写入法律法规，就会出现受援人与政府共同承担法律援助费用的情况，彼时的法律援助就是免费或者部分免费的，比现在法律援助范围要广。公共法律服务中有收费的、免费的、部分免费的，其中免费或者减免费用的部分都属于法律援助。总体来看，当前我国法律援助处于刚刚从狭义向广义迈进阶段，在法律服务市场中有份额增大趋势。需要指出的是，法律援助的科学发展应遵守其制度设计之初衷，与整个法律服务市场形成良性互动。

在实践中，在本轮政府机构改革中，各地对单独法律援助机构的去留不一，对法律援助人员的配备不一，必将影响到法律援助发展。从长远考虑，可以将当前法律援助概念作缩小解释，将法律援助仅限于刑事法律援助范围，在司法行政机关设置专门部门负责刑事法律援助，加大对刑事被追诉人合法权益的保障；将目前的除刑事法律援助之外的法律援助内容，纳入公共法律服务部门统筹负责。这已经超出了《关于完善法律援助制度的意见》对法律援助的界定，是对未来法律援助的思考。

（二）值班律师制度与刑事法律援助

近几年，为提高司法效率，促进司法公正，我国刑事司法改革深入推进，产生系列新的司法理念、司法制度。作为保障人权的重要制度，法律援助深度参与到若干司法改革之中，被赋予许多新的工作内容。这些新的内容通过《刑事诉讼法》的修改上升为法律，导致实践中刑事法律援助工作发生重大变化。法律援助参与的这些司法改革，大多是以值班律师的方式介入的。

值班律师制度极大拓宽了刑事法律援助的外延。之前，我国刑事法律援助多是办案机关通知法律援助机构指派律师辩护，以及少数刑事被追诉人近亲属代为申请获得法律援助。鉴于绝大多数刑事被追诉人被限制人身自由，他们自己申请获得法律援助的案件量相对不大。随着值班律师制度的探索实践，法律援助机构安排值班律师进驻看守所、人民法院等场所，从为刑事被追诉人提供简单的法律咨询到内容相对固定的法律帮助，值班律师的工作内容越来越丰富。目前，值班律师法律帮助的主要内容是提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见，属于认罪认罚案件的，还要在场见证犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书。此外，还引导和帮助犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属申请法律援助，转交申请材料。值班律师法律帮助已经成为刑事法律援助的重要组成部分，极大丰富了刑事法律援助的外延。

值班律师制度有助于促进法律援助精神回归。法律援助起源于刑事司法领域，当前大多数国家的法律援助也采取刑事优先原则。针对刑事法律援助制度的诸多不足，近年来我国加大刑事法律援助改革力度，引入完善形成了我国的值班律师制度，拓宽了刑事法律援助的外延，丰富了刑事法律援助的内涵，促进了我国刑事法律援助发展。值班律师制度的最大意义在于它是为了让犯罪嫌疑人在被羁押的第一时间就能获得律师专业法律帮助的一项制度。2018年《刑事诉讼法》第120条第二款在规定侦查人员讯问犯罪嫌疑人时的告知内容时，比2012年《刑事诉讼法》相关条款增加了“应当告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利”，而犯罪嫌疑人享有的诉讼权利就包括了第一时间获得值班律师法律帮助的权利。这是我国在2012年《刑事诉讼法》规定将法律援助从审判阶段扩展到侦查、起诉、审判三个阶段之后，又在实践中探索并在法律规定中将法律援助从接近侦查终结时介入扩展到被羁押之初介入。再者，值班律师制度在目前部分省市开展的刑事案件律师辩护全覆盖试点中发挥了重要作用。在这项试点中，除了当事人自行委托律师辩护、原本就符合法律援助条件由公检法机关通知法律援助机构指派律师辩护外，值班律师法律帮助承担了保证大部分简单案件当事人获得律师“辩护”的角色。再加上在刑事案件认罪认罚从宽制度中，设计了犯罪嫌疑人“应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署认罪认罚具结书”环节，因此对没有委托律师的认罪认罚犯罪嫌疑人，必须经过获得值班律师法律帮助环节。在上述两项刑事司法改革中，值班律师法律帮助均发挥了重要作用，促使法律援助值班律师制度本身也成为一项重要改革，推动了我国法律援助工作日渐回归法律援助本来的样子。

在看到值班律师制度促进我国刑事法律援助发展的同时，仍应当看到，在实践中值班律师制度尚有很多不足，刑事法律援助还有很大努力空间。对值班律师制度而言，刑事被追诉人随时及时获得值班律师法律帮助多少存在中梗阻；值班律师独立充分地为刑事被追诉人提供法律帮助还不能完全保障；由于时间短等原因，值班律师法律帮助质量还有待提高。对刑事法律援助而言，还存在专业刑事律师资源匮乏、刑事法律援助案件补贴偏低、刑事案件律师辩护全覆盖工作广度与深度都还不够等问题。