英国14块“海外领土”的前途

张飚

联合国大会不久前以压倒性多数通过决议，要求英国尊重国际法庭的裁定，结束在查戈斯群岛的“非法殖民统治”，限时6个月把这一群岛的主权移交给非洲东部岛国毛里求斯。

一些欧美媒体报道说，尽管联大决议不具法律拘束力，但反映了国际社会普遍支持毛里求斯的主权主张，有“政治分量”。

英国常驻联合国代表卡伦·皮尔斯在联大称，英国自1814年起对英属印度洋领地即查戈斯群岛持续拥有主权。英方不承认毛里求斯的主权主张，不准备归还这一群岛。

包括查戈斯群岛在内，英国目前在世界上还保有14块“海外领土”。这些地方现状如何？未来类似“联大要求英国结束对查戈斯群岛殖民统治”的状况是否会接连发生？

三大特点

当今英国的14块“海外领土”主要是大英帝国的殖民遗产，因英国未准予独立，或领土内公民通过公投决定继续接受英国管辖，而成为英国在大不列颠以外的领土。目前共有约25万人生活在这些地方，分布在印度洋、大西洋，甚至是靠近南极的地区。这些海外领土有三大特点。

第一，英国大部分“海外领土”由于其历史、军事、经济，甚至是艺术科幻上的重要意义而为世人所熟知。

1982年，英国和阿根廷曾因马尔维纳斯群岛（英国称“福克兰群岛”）的主权归属纠纷发生战争。当时，以“铁娘子”撒切尔夫人为代表的强硬派担心一旦英国丧失福克兰群岛，会引发英国失去其他“海外领土”的连锁反应，因此派出军舰到阿根廷家门口，用武力方式重占了福克兰群岛。

和福克兰群岛的历史意义不同，查戈斯群岛具有重要的军事地位。查戈斯群岛位于印度洋，在20世纪60年代由威尔逊领导的工党政府借给美国做军事基地。在冷战期间，查戈斯群岛作为美国的空军基地为美军监控苏联立下功劳，而随着“9·11”事件之后美国陆续卷入阿富汗战争、伊拉克战争，重返亚太等等，英国又将查戈斯群岛续租给美国至2036年，以使其“最亲密的盟友”有军力能介入地区冲突。

直布罗陀控制着从大西洋进入地中海的航行通道，具有极其重要的战略地位。英国从19世纪30年代就开始经营这个战略要地，至今依旧控制着这个宽度只有数十公里的扼守大西洋和地中海的咽喉要道。

英属维京群岛位于加勒比地区，以提供离岸金融服务业务出名，曾被称为“避税天堂”。英属百慕大群岛则由于迷失的飞机和船只被科幻小说所热捧，制造出“百慕大三角”的概念。

第二，由于历史原因，一些英国的“海外领土”有主权纠纷。

例如，直布罗陀涉及英国和西班牙的纠纷。英国在18世纪初的西班牙王位继承战中夺取直布罗陀，后来西班牙虽然试图从英国手中夺回该地，但迫于英国的强大海军实力，不得不签署条约，任由英国统治。这种状况一直持续到1939年，随着西班牙佛朗哥政权上台，西班牙开始尝试收回直布罗陀。直到今天，西班牙仍然希望通过各种方式收回直布罗陀。

西班牙希望收回直布罗陀的欲望如此强烈，以至于在英国“脱欧”谈判程序的关键环节曾公开称，如果英国不在直布罗陀归属权问题上让步，西班牙就会搅局欧盟和英国的“脱欧”谈判。

历史上，英国一直将查戈斯群岛和毛里求斯统一管辖。但在20世纪60年代毛里求斯获得独立时，英国要求毛里求斯和查戈斯群岛“分治”，并继续维持其在查戈斯群岛的统治。随后，英国将查戈斯群岛租给美国当军事基地。

第三，英国的“海外领土”在治理结构上都非常独特，属于中央集权和地方自治的结合。

一方面，每块“海外领土”都有各自的宪法、政府与地方法律。例如，大部分“海外领土”的宪法会规定该地的政府机构权限与义务，包括总督、选举立法机构、大臣的职权。另一方面，位于伦敦的英国议会对这些地方也有管辖权力：总督需要由女王任命，而英国的政府机构在各自职责范围内负责这些“海外领土”相应的事务。

三回合较量

查戈斯群岛争端近日之所以“闹上”联合国大会，主要是因为毛里求斯一直尋求从英国手中夺回查戈斯群岛的主权。过去十年里，英国和毛里求斯已有三个回合的较量。

为了收回查戈斯群岛，毛里求斯早在2010年就向海牙国际法庭提起诉讼，指控英国在查戈斯群岛的统治不符合国际法，希望尽早结束英国在该地的统治。2015年，海牙法庭作出裁定，宣布英国败诉。尽管英国败诉，但是拒绝执行该裁定。

此外，由于美国在查戈斯群岛有军事基地，因此力挺英国拒绝交还查戈斯群岛;在美国鼓动下，英国非但不交出查戈斯群岛，反倒以查戈斯群岛对英国及其盟友的重要作用为名，继续统治。

在英国拒不执行2015年裁定的情况下，毛里求斯又在2017年向联合国请愿，要求联合国大会授权海牙国际法庭就查戈斯群岛再出具一个“咨询意见”。咨询意见虽然不是具备法律约束力的判决，但是足以再次表明国际法庭对英国占有查戈斯群岛的态度。

就在毛里求斯意在给英国施加压力的同时，英国也在联合国大会开始活动，强烈反对海牙法庭再出具咨询意见。英国的考虑是，一旦联合国大会投票同意让国际法庭出具咨询意见，就相当于是整个国际社会在施压英国，要求执行判决。于是英国便开始游说美国、加拿大、澳大利亚，特别是欧洲国家，希望它们在联合国大会投票中站在英国一边，不要投票支持毛里求斯。

但是，此时的英国受“脱欧”谈判的影响，既没有足够的精力资源在联大内做积极的游说工作，也因为正在“脱欧”，丧失了欧洲国家对英国的积极支持。

为了继续给英国施压，毛里求斯在2019年2月咨询意见的基础上，要求联大就查戈斯群岛召开会议并发表决议。于是便出现了前述的2019年5月联大决议要求英国结束殖民统治的一幕。

此次联合国大会通过决议要求英国结束在查戈斯群岛的统治，会对英国造成压力，但恐怕无法改变英国继续统治查戈斯群岛的事实。英国可以用武力继续维持统治。由于英国已经将查戈斯群岛续租给美国至2036年，因此移交查戈斯群岛给毛里求斯，会使局势更趋复杂。

未来事态

此次联大决议要求英国移交查戈斯群岛给毛里求斯一事，主要有三重影响。

第一，人们最关心的是，此类情况是否会发生在英国其他“海外领土”上？目前来看，近日查戈斯群岛的类似情况未来最有可能发生在其他两地：一是福克兰群岛，二是直布罗陀。这两地历史上的相关“戏码”也曾反复上演。

除此之外，其他英国“海外领土”不大可能涉及国际法并获得联合国大会的关注。因为这些领土目前没有纠纷，即没有英国之外的其他国家要求英国归还这些海外领土，同时，只要当地公民也同意留在英国内，就不太可能出现类似状况。

第二，此次事件对英国和非洲的关系有影响。例如，非洲联盟一直支持“彻底去殖民化”，在英国和毛里求斯之间的纷争中力挺毛里求斯追回查戈斯群岛，并且批评英国在查戈斯群岛的统治有违联合国有关去殖民化的精神。

此次大会通过有关查戈斯群岛的决议给英国制造了一个处理对非关系的大难题：假设英国遵从海牙国际法庭判决和联大决议让出查戈斯群岛，就会丢失所谓“海外领土”，影响英美军事合作，但会受到非洲国家的欢迎和支持;不移交则会得罪非洲国家，影响其试图在“脱欧”后发展和非洲国家关系的“全球英国”计划。

目前来看，英国的立场似乎是宁肯牺牲和非洲国家发展关系的机会，也不会移交查戈斯群岛。

第三，要注意到相关裁定对其他国际事务的影响。过去十年内，英国一直强调“基于规则的国际秩序”，认为国际法和国际秩序不可亵渎。但英国在要求别国遵守国际法的同时，似乎并不认为自己在对待有关“海外领土”的事务中也应该遵守国际法。

（作者为中国政法大学政治与公共管理学院国际政治系讲师）