设官分职，因时变通

修晓波

中国古代监察制度史话（二十三）

清代地方的监察机构有总督、巡抚、按察司和道员等衙门。总督和巡抚在明初是临时派遣的，到清代已成为固定的封疆大吏。总督为二品大员，如果兼有尚书的职务，就是从一品了。一个总督管理一省或两三个省的事务，以军政为主，兼管民政。巡抚为从二品，负责一个省的军政、民政。在名义上，总督的地位比巡抚高，是上下级关系，但他们两个人在意见不一致时，谁也管不了谁。大家都向皇帝奏报，按皇帝的指示办理。说他们与监察官有关，是因为他们分别兼着右都御史和右副都御史的头衔，与监察沾边。

他们下去视察时，也受理官员腐败的案件。道光十九年（1839），即鸦片战争的前一年，山西巡抚申启贤到雁北一带视察工作。经过代州（今山西代县）时，当地一些里正（相当于村长）和绅耆（年老的知识分子或退休的基层干部）拦住申启贤的轿子要告状，反映当地驿站在征收喂马的饲料时，有舞弊行为。对于这一类的举报，如果不属实，要对举报人打八十板子，因为拦高级官员的车驾毕竟是极不严肃的事。当时申启贤正生着病，心性烦躁，便没有接待举报人，还让手下人打了他们一顿。上路之后，申启贤又后悔了，心想他们反映的问题会不会属实呢？如果他们不服，会不会进京上告呢？想到这里，申启贤心里有些害怕，于是他马上写了一封信，责成道台张集馨亲自过问此事。张集馨经过调查，发现他们反映的两个情况，即代州驿站收饲料时用的秤不准、驿站的工作人员向交纳饲料的人强行收取一笔辛苦费，全都属实。按照《大清会典》的规定，驿站费用包括喂马的饲料由所在地方的官府提供，国家财政为此拨有专款。也就是说，代州驿站应该用专款购买饲料，而不能让人白交，更不能在征收时又强收一笔钱。张集馨纠正了这起违法乱纪行为，但没有深究贪污人的责任。清朝时期，全国有两千多个驿站，使用的牛马驴骡近七万匹，政府每年为此开支三百多万两银子。这里面的贪污有多少，谁也说不清楚。张集馨的处理方法也算尽其所能了。

虽然总督、巡抚带有监察官的头衔，对所辖地方的官员有行政管理权和监察权，但真正对地方官的监察活动，主要还是依靠各地的按察使以及道员去完成。清代在督抚之下设有布政司和按察司，其长官布政使负责一省的财政和人事，按察使负责一省的司法与监察。按察使为专职监察官，正三品，排在布政使之后，清末改按察使为提法使。各省按察司内的部门有经历司（分管文件，审理案子）、照磨所（分管案卷档案）和司狱司（分管监狱）。遇有大案要案，按察使要与布政使一起商量处理。

道员是布政使、按察使的参谋和助手的统称。布政使手下有左右参政、参议，是“坐办公室”的，也叫守道;按察使手下有副使、佥事，他们经常要往下边跑，所以也叫巡道。明朝就有道员，当时属于临时性的差使，没有品秩。到了清乾隆年间，把那些参谋、助手们的名称都取消了，一律称道员，并配上正四品的秩级，变成了正式的官员。他们的工作，不只是监察，还有许多行政管理方面的事。他们有的负责一个省，有的负责省内的三四个府州。和监察御史一样，他们可以用密折向皇帝打小报告。

这里简单说一下清初的巡按制度。在明代，巡按御史是监察地方的骨干力量，地位在按察使之上，清代时，情况发生了变化。清朝只是顺治帝在位时，断断续续推行过巡按制度。有人做过统计，当时在这个问题上曾有过四次反复。最后，顺治皇帝在死前又同意派巡按御史出巡。但他死后，鳌拜等四大臣辅政，没有按顺治皇帝的临终嘱咐办。顺治之后，再没有大范围地实行这项制度。清初在巡按制度上的反复及最终停罢的原因，主要有两点：一是统治集团内部的满汉矛盾。满洲贵族是清政权的建立者，在要害部门中占据着主导地位，但顺治皇帝派遣巡按御史时都是以原来明朝的巡按或用明臣担任此职，即全是汉人。巡按御史的特点是要深入基层，满人由于语言和习俗等方面的限制，一时无法胜任，但他们又不甘心让汉人独占实权要缺，所以就鼓吹停设。二是统治者认为督抚可以代替巡按的作用。明代督抚的性质侧重于监察，由于督抚权重，便依靠职位较低的巡按御史進行制约。明代对地方的监察（中央也如此）体现了彼此制约的思路。但清人不是这么看的，他们认为督抚是地方上的“一把手”，且带有督察院的职衔，监察力度够大的了，可以代替巡按的工作。也就是说，他们只看到了督抚和巡按在工作内容上有重叠的地方，却没有考虑彼此制约的一面。废除巡按制度后，清代统治者代之以不定期地派出专门事务的监察官，如巡盐御史等，但其作用显然无法与明代的巡按御史相提并论。清代对明代的监察制度既有沿袭又有变通，史书记载说：“本朝设官分职，因时变通，有未可与前代同论者。”

归纳一下，清代时期，督抚是地方最高行政长官兼监察官，按察使和道员（主要指巡道）是专职的监察官，他们和十五道（后来增加到二十道）的监察御史一起，形成了清代监察地方的网络。

清代对监察官的选拔和作用非常重视，制度也很严格。清代皇帝多次强调，汉人中只有正途出身的人，才有资格参加选拔御史的考试。所谓正途包括两大类，一类是由正规的考试考选出来的，如参加乡试合格的举人以及参加会试合格的进士等;另一类是由州县等地方考选出来，送到北京国子监（太学）学习的，如一年选拔一次的岁贡，皇帝登基及大的庆典时加选的恩贡，每十二年（逢酉年）选拔一次的拔贡等贡生。顺治的时候更加严格，规定汉人中的贡生也不能参加选拔御史的考试，康熙以后才放宽了限制。与正途相对的是另外两种出身的官员，一种是花钱买的官（叫捐纳），一种是有功并经吏部审核后赐给的官（叫议叙）。这两种人是不能参加选拔御史的考试的。清代重视御史的出身，是为了保证这支队伍的能力和素质。当然，以上要求都是针对汉人的，对满人则没有这么严格的要求。满人担任御史，只要求通晓满汉文字，不用参加考试，实行的是“保送制”。

除文化上的要求外，还有其他条件。比如要求担任御史的人要有在基层两任知县的经历，要有良好的品行和道德，统治者认为这是端正官场以及社会风气的重要因素。《大清会典事例》里有一句话：“欲正人，必端风俗，必自科道始（科道是六科及十五道监察官的简称）。”说的就是这个意思。当然，这里的标准都是为了维护清朝的统治。

清代对一些特殊机构（如军机处、都察院、刑部、户部等）的官员实行严格的回避制度。如都察院规定，不准在京三品以上官员的亲属以及地方督抚的亲属担任御史。这是为了防止大臣与监察官结为朋党，或者操纵监察机构。对地域的回避也有明确规定，不允许官员在原籍或与原籍接壤的地区任职。回避的距离是五百里。所谓原籍，不仅指本人祖辈的居住地，也包括本人或父辈曾经生活或工作的地方。清代地方新官上任，第一件事就是向布政使呈上两份材料：一份是本人在回避问题上的说明书，一份是其同乡对其说明的证明书。布政使审核后，呈报给本省督抚，由督抚送到中央的吏部备案。河南省内乡县有一座完好的古代县级官署衙门，据记载，清代内乡县的103名县官中，没有一人为河南人。这是对一般的行政干部，而对于总督、巡抚、按察使、道员等监察官的任用，在执行地域回避时，要求是更为严格的。

（作者为青岛大学历史学院教授）