经济学视角下的政府雾霾治理分析

邓威

摘要：如今，國内的环境在科技日新月异与经济蓬勃发展的时代背景下，潜藏的问题与危害也在逐日递增，雾霾现象近几年高频侵袭，严重影响了人们的正常经济运营与日常生活，警钟已经响起，环境治理已刻不容缓。

本文特别针对雾霾问题，立足于经济学视角，站在政府角度，以促进经济和环境的协同发展为目的，对于政府应在雾霾治理中所充当的角色和发挥的作用提出一些建设性的意见，以解决当下的雾霾困境。

关键词：雾霾治理;政府;政策;经济

中图分类号：X5 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）018-0368-02

一、政府治理雾霾的必要性及其原理分析

（一）公共产品理论

单个消费者不必为清洁空气等公共资源付费，同时他人对公共资源也可不受限制地自由使用，所以，就空气资源而言，其本质上划归在纯公共产品的理论范畴内，并且具有两大特性，一是获益的非排他性，二是消费的非竞争性。

任何资源都无法无止境地使用，清洁的空气资源也是如此。如果环境无法承担人类的日常活动，即会诱发空气污染问题。再加上空气资源属于公共产品，本身具备获益的非排他性以及消费的非竞争性，所以在使用过程中，难以避免过度的情况;如果不加以控制，最终将导致空气资源的枯竭。因此，大气资源面临着“公共悲剧”的窘境。

空气污染治理可以产生清洁空气，事实上它是一种生产公共产品的活动，类似于向人们提供公共产品。清洁空气之类的产品不能像商品那样在市场上出售，仅给私人消费者带来独家利益，所有这些商品都是由每个人共享的。所以，“搭便车”行为必然存在。免费乘客是试图享受利益，而不提供成本的人。这么说起来，即为毫无成本地坐收好处和利益，如此“搭便车者”就包括了社会上的任何人，这也是人的理性行为。如果所有人都选择了做一个免费的乘客，那么就没有车可以乘坐了，因为没有人乐于生产公共产品。所以，它从根本属性上就依赖于政府，政府成了这项公共产品的提供者。所以，政府在大气污染的防治工作中起着至关重要的作用。

（二）外部性理论

外部性，指一个人或一群人的行动和决策使另一个人或一群人受损或受益的情况。在具备外部性的状态下，商品的消费或生产就会直接影响到第三方，这里的第三方不包括商品的买卖双方，基于该类情形的前提下，交易产品所花费的边际社会成本或边际社会收益均无法通过市场价格得以客观准确地呈现。

负外部性，是指产品的市场价格中未反映的成本，由买方和卖方以外的第三方承担。正外部性是指买方和卖方以外的第三方的收益未反映在价格中。

就空气污染而言，负外部性的特征相当明显。要知道所谓的“三高两低”曾是长期存在的社会经济增长模式，大气层也由于这种模式受到废物排放的危害，致使空气质量越来越糟糕，雾霾问题持续恶化，并保持着较高的出现频率。

可以看出，当空气污染严重时，由此造成的危害将由全社会分担。这时，政府需要介入，进行干预，以减少污染物排放。

二、政府治理雾霾的工具及其运用分析

（一）财政措施方面

1.政府运用财政治理雾霾现状

（1）环境保护财政支出

①财政支出规模

与中国整体GDP相比，即使环境保护维持着稳定增长的财政支出，实际仍未达到其1%的占比，相较之下，发达国家此项支出的占比通常保持在2%左右，两者有很大不同，中国环保资金还比较匮乏。

②财政支出结构

2007年以来，中国的环保支出逐年增加，可实际上增长速度-依然缓慢，仅在整体财政总支出中占2%3%的比例。分析发现，中国的环保支出在各种财政支出长期居于最后三位。目前，环保支出在中国的现有比重和别类支出仍有相当大的差距，这非常不利于针对雾霾的治理工作，在很大程度上影响着执行效果。由此可见，对现行财政支出结构进行完善与优化，不仅可以改善污染现状，还能深入推动空气治理，增强雾霾治理的力度。

环境保护财政支出在国内现有两类：一是中央支出，另一是地方支出，通过近几年有关环境保护财政支出的一系列统计可得知，就支出比例而言，占比达90%以上的是地方支出。

（2）财政转移支付

中国针对空气污染防治所设置的专项资金，尚有许多不足，简要概括主要体现在三个方面：

第一，就地方的雾霾专项而言，存在中央转移支付占比小、基本为纵向转移支付的问题。

其二，中国的专项资金主要依靠政府财政，来源都比较简单，缺乏社会资金的投入。

其三，专项资金的使用低效，且挪用的现象严重。

2.雾霾治理相应财政政策的完善

（1）财政支出

近年来，雾霾治理的专项财政支出明显升高，可是与实际想要达到水平尚有差距。所以，提升雾霾治理的专项财政支出占比是极其关键的环节。

首先，要确保雾霾防治支出的增长速度高于财政支出和经济增长的增长速度，这样才能更好地促进雾霾治理工作的开展。

然后，地方政府一直承担着治理雾霾的主要执行工作，在治理过程中，为进一步推动地方政府具备更大的积极性，对于中央来说，适当给予匹配事权的部分财权相当有必要，相当于地方政府的财务自主权从某些层面上得到了进一步完善和优化。

（2）财政转移支付

中国区域经济发展不平衡，空气污染情况是不同的，以及治理雾霾的能力是不同的。因此，在财政转移支付制度中，应该进行创新，以平衡地区之间的环境支付功能的差异。

首先，在中央向地方政府进行纵向转移支付的基础上，有必要加强建立各地区横向转移支付制度的建立，烟雾预防和地区之间的控制，以及积极开展单向支持，对口帮扶和地区之间双向互助。

其次，对于防治雾霾有所关联的专项资金要进行合理使用，必须对大气治理项目采取全程跟踪监督，持续加大监管资金的相关力度，使治理资金专款专用，确保治理工作的顺利开展。

最后，我们将拓宽雾霾治理基金的来源，进一步优化资金的来源结构，建立多渠道的融资方式，以提供充足的资金。

（3）加快实施雾霾防治的税收优惠、差别税率政策

在税收优惠方面，它主要用于鼓励企业开展前端（先进的技术）和最终的末端治理，有效减少空气污染物排放。对有效地减少污染物的排放企业，给予一定的税收优惠。

实行差别税率政策，例如，对环保型小排量汽车与大排量汽车实行差别化税率、对混合动力新能源汽车与传统动力汽车实行差别化税率等。这将有利于推进煤炭资源向天然气等清洁能源的过渡，大力支持企业脱硫技术的改进和设备的更换，鼓励节能汽车的开发和使用等，最终达到促进传统产业向环保型产业转型的目的。

（二）法律政策方面

1.中国环境政策存在问题分析

（1）环境立法存在的弊端

首先，指示性模糊，即在实际的执行过程里，因环境法自身的低执行性而引发的问题。用中国的《环境保护法》举例说明，一旦企事业单位因自身行为导致严重污染了环境，那么根据第29条规定，应对该企事业单位下达限期治理命令。可截止到今天仍然没有清晰的量化标准来定义“造成环境严重污染”的概念。在模棱两可的标准下，执行者无法依据相关规定进行操作。

其次，我国对环境污染企业的惩罚力度相对较小。

（2）当前的绩效评估系统不科学

我国公共部门的绩效评估目前仍处于发展的起步阶段，没有科学化和体系化，非常脆弱。虽然我们国家加大了对环境保护的重视程度，十八大确立了“五位一体”的发展战略，今后必然会把环境保护加入我国公共部门的绩效评估，但是至少到目前为止我国公共部门的绩效评估仍存在着很大的问题。比如，完全以GDP增长作为评判绩效的唯一标准，省略环境保护的非常严格但正确的步骤。

正因如此，一系列后果由此形成，地方政府不顾均衡发展，一味追寻GDP增长和政绩，即使环境政策有效，也无法得到真正有效的实行。

（3）环保部门的自身问题

①丧失独立性

地方环保部门自主活动的能力较差，其根本原因在于，基层环保部门无法做到经济上的绝对独立，因为其人力财力物力都是由当地政府严格管控。而只有当环保局真正做到由上级环保部门的垂直领导时，才能保证履行其应有的责任。

②权责不统一

实际上的责大于权，造成了环保部门的权利和责任不统一。环保部门的权利相对较弱，与此相反，环保部门的职责更加重要，要监视所有行業并处理所有污染事故。

2.中国环境政策的改良措施

（1）提高环境法实际操作性，加大处罚力度

要提高环境法实际操作性，需对污染物排放标准作出更为细致的规定，对于“造成环境严重污染”这样一个重要概念明确做出一个量化的定义。其次，设置严格的执行机制和标准，达到有法必依、执法必严的目的。

（2）改革绩效评估机制

完全依赖GDP增长作为衡量业绩的唯一标准，没有环境保护意识，常常通过牺牲环境来满足GDP的增长需求。在这样的国情下，即使环境政策是有效的，它们不能真正落到实处。因此，一个具备全方位视角以及多层次考量的绩效考核机制必须设立起来，不仅仅从经济角度考量，政治、文化、社会、生态等都是必须的考量因素。

（3）改革环保体制

在今后的立法中，中国应该给予环境保护部门独立执法的权利，以提高执法效率。设置环保机构为独立于政府外的执法机构，实行垂直领导，给他们更多的权力，摆脱地方政府和其他法外因素干预，才能保证其自身的职能得到充分发挥而不会处处被掣肘。

（三）能源结构调整

进一步优化能源结构不仅与我国的产业结构有深层次的联系，也时刻牵动着经济的发展模式，严格意义上讲，调整能源结构对于雾霾等大气污染难题而言，是最行之有效的解决方案。目前中国置于工业化的中后期，能源资源规模要达到完成工业化的标准是一项相当浩大的。

对国内现有能源结构进行调整，可从以下几个层面展开：

1.优化调整能源消费结构

简单来说，就是调整传统能源在整体消费结构里的占比，包括了天然气、煤炭和石油等。而不得不承认的是中国的能源消费集中于煤炭，通过对2010年国内能源结构的相关数据调查，可知煤炭的占比高居第一，为70.6%，同比世界平均水平还有40%左右的增幅;3.7%为天然气，比世界平均水平低很多。同时，煤炭燃烧在中国造成了大量空气污染，主要有四类排放物：即氮氧化物、S02、大气重金属和烟尘，所占有的比重相应为67%、90%、40%和70%。

因此，不仅要提升石油以及煤炭的利用效率，还要进一步强化天然气的规模化利用。逐渐提升天然气在一次能源消费结构中的占比，这在《天然气利用政策》里有明确要求。

2.开发清洁、可再生新能源，提高其能源比重

环保部通过2004-2009期间的核算数据，整理并公布了绿色GDP，可以发现环境污染的成本逐年递增，由起初的5118亿，在2009年已高达9701亿。大规模雾霾天气进一步的警告，中国经济的发展已经到了有必要转变的时候。

虽然环境问题迫使能源结构的调整，但同时，也为能源市场产生了的新的机会。目前，世界各国都置身于能源转型的重要阶段，第三次工业革命正如火如荼的进行着，它就是建立在化石能源转型可再生能源的基础之上。

中国应大力开发生物质能、潮汐能等新能源，提高太阳能、水能、风能等清洁能源的能源比重。这些能源的开发利用对环境影响小，符合环保型经济的发展要求。

（四）产业结构优化

从长远来看，替代传统能源不是短期内能够完成的工作。因此，产业结构的转型升级势在必行，它主要有以下几个方面：

1.改变经济增长方式，提高传统产业转型升级的速度

要想保持经济和环境的协同发展，就要由原来的粗放型增长模式渐渐地转化成集约型经济增长模式，增长方式的转变反映了从人力资源密集型向技术密集型产业的转型趋势，这有利于中国经济的可持续发展。

2.加强环保型产业建设

3.制定严格的大气污染重点行业的准入标准

4.推动环保装备产业的发展

治理大气污染有关的装备产业，必须对几个行业进行特别留意，如钢铁、水泥、火电以及石化等等。在十二五期间所制定的发展规划里，对于环保装备有明确要求，加强治理大气污染物的专项装备（主要针对氮氧化物与烟尘等）发展，最大程度地创新其技术水平，匹配国家对于环境保护的装备要求。

三、结语

虽然，当下我国在雾霾治理中取得了一些成绩，但同样存在着更多的问题待我们去解决。因此，作为治理雾霾问题的主体——政府来说，任务仍十分艰巨。面对当前雾霾问题，政府应建立起新政策、资源、经济观，集思广益，从各方面、多角度、多层次地思考如何解决雾霾问题，继续在解决雾霾的道路上奋力前行。