我国参与制定全球数字贸易规则的形势与对策

吴伟华

党的十九大报告指出，中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量。当前全球贸易治理结构处于新的调整期，美国等发达国家力图推行代表其利益的贸易投资规则，为应对新兴经济体的崛起，加快重构传统的全球贸易治理体系。其中，数字贸易成为各国关注的焦点。作为数字贸易大国，我国已成为数字贸易规则的重要利益攸关者，应当成为制定全球数字贸易规则的重要参与者和推动力量。

一、数字贸易成为新一轮经济全球化的重要内容

当前，数字经济正深刻地改变着人类的生产和生活方式，成为全球经济增长的新动能之一。随着数字经济的快速发展，全球数字贸易发展日新月异，在全球贸易中的占比快速提升。

目前，对数字贸易的内涵和分类还没有准确定义。世界贸易组织及相关国际经济组织都开始使用数字贸易的概念，在非正式文件中多次提及，但都没有严格的定义。各国对数字贸易包含的内容还存在争议[注]美国国际贸易委员会(USITC)2013年首次将数字贸易定义为通过固网或者无线数字网络来传输产品和服务。这个定义排除了大部分的实体商品贸易，即“数字贸易”不包括互联网上在线订购的发生实际物理运输的一些商品。2017年USITC进一步完善了这一定义，认为数字贸易是任何行业的公司通过互联网进行产品和服务的交付。但迄今，美国没有在国际贸易谈判中启用数字贸易定义。。本文认为，数字贸易是以互联网为媒介的商品和服务的传输与互易活动，大致包括四大类：数字音乐、数字书等数字化交付内容，社交网站等数字传媒，电子商务及数字零售交易，搜索引擎、移动APP、云服务等其他数字化产品和服务。在新型技术不断涌现的情况下，数字贸易的内容还在不断拓展。随着数字贸易模式的不断创新，也在引发国际贸易的深刻变革。

(一)数字贸易体现了全球贸易的发展方向

大数据、人工智能等新一代信息技术的发展，推动了互联网信息技术与现代贸易的融合，促进了与贸易相关的全球采购体系、生产体系、支付体系和物流体系的转型，催生了数字贸易的蓬勃发展。与传统贸易方式相比，数字贸易能够提高交易效率、降低交易成本，并且通过创新交易方式推动贸易模式的不断创新。目前，超过一半的全球服务贸易已实现数字化，超过12%的跨境货物贸易通过数字化平台实现。世界贸易组织也以数字贸易为主题，发布了《2018世界贸易报告》。报告指出，数字技术创新正深刻改变世界贸易模式、贸易主体和贸易对象，将对国际贸易产生重大影响。

(二)数字贸易已成为驱动全球经济增长的新动力和新引擎

第一，数字贸易为各国走出全球金融危机的影响发挥了重要作用。中国、印度、马来西亚等国近年来数字经济和贸易发展迅猛，电子商务市场和相关生态系统快速成长，已成为全球最活跃的数字贸易地区之一。第二，数字贸易为中小企业提供了新的市场空间和发展机遇。数字贸易具有开放、共享和包容的优势，降低了国际贸易的准入门槛，为中小企业在数字化时代融入新的全球价值链体系，提供了发展机遇和平台。第三，跨境数字资源流动促进了全球资源的优化配置。思科(Cisco)预测，2016—2021 年全球数据流量的年度复合增长率为25%。美国国际贸易委员会(USITC)的测算表明，数字流动将带来生产力提高和贸易成本降低的综合效应。欧洲数字贸易公司份额增加1%，两年内欧洲的劳动生产率就将增长0.12%( 陈超凡、刘浩，2018)。

(三)数字贸易成为重构全球贸易规则的焦点之一

近年来，加快对全球贸易治理体系进行改革的呼声逐渐高涨，形成更加公平合理的全球贸易规则成为各方共识。其中，数字贸易国际规则远远滞后于实践的问题已经引起发达经济体的高度重视，各国围绕全球数字贸易规制体系展开了激烈的竞争和博弈，力求在贸易规则的调整中，争得全球数字贸易发展的主动权。美国充分利用数字贸易大国的优势，在其主导的双边贸易和投资协定谈判中，大力推广对美国有利的数字贸易规则。2017 年1 月，美国发布《数字贸易与美国的贸易政策》，更明确提出了数字贸易对美国及全球经济的重要地位。欧盟高度重视制定和健全数字贸易规则，有关数字贸易的相关法律逐步完善，如出台的《通用数据保护条例》(GDPR)，对跨境数据流动和个人隐私保护进行了规范和约束。日本宣布2019年大阪G20峰会将聚焦数据治理议题，为开启全球数字贸易新篇章奠定基础。德国、巴西等主要经济体纷纷将数字经济视为实现经济增长的关键依托，都出台了国家层面引导规则制定的发展战略。

二、制定数字贸易规则是完善全球贸易治理的迫切需要

数字贸易的国际规则远远滞后于实践，目前在多边贸易领域，尚未形成专门针对数字贸易的规则。世界主要经济体围绕全球数字贸易规制体系展开了激烈的争夺，但在数据跨境流动、数字本地化、隐私保护、源代码规则等方面存在较大分歧。全球性的数字贸易规则缺失，已经制约数字贸易发展。

(一)多边贸易框架下缺乏对数字贸易的完整性规范

在多边贸易领域，尚未形成专门针对数字贸易的规则体系。世界贸易组织规则中，尚未对数字贸易规则的关键问题进行明确。“怎么界定数字贸易模式及分类，数字产品究竟属于服务还是货物，透明度、非歧视等传统贸易核心规则是否可以直接适用于数字贸易”等问题一直悬而未决。这是当前全球数字贸易面临的最大问题。其原因是：一方面是电子商务本身贸易规则与世界贸易组织现有规则有冲突。另一方面是发达国家与发展中国家对待数字贸易的立场不一。从目前情况看，发展中成员与发达成员分歧较大。全球性的数字贸易规则缺失，成为数字贸易发展的最大不确定性。

(二)发达国家通过内部法规和双边协定抢夺规则制定权

由于数字贸易的迅猛发展，掌握数字贸易规则制定权意味着在数字贸易利益分配中占据了制高点。为掌握制定全球数字贸易规则的主导权，一方面，发达国家正加快建立和完善与数字贸易相关的内部法律法规。欧盟为促进数据流动、保护消费者隐私制定了GDPR，2019年2月又就出台单一数字市场条例达成一致，以支持本地区电子商务企业加快发展。欧盟还考虑出台征收“数字税”的相关政策。美国也正积极推动出台《数据传播法》(ADDA)，以加强对数据流动的规范。另一方面，发达国家在双边经贸谈判中，积极推广符合自身需要的数字贸易规则。寻求在自己主导的特惠贸易安排谈判中，率先制定数字贸易规则，以期使之成为各国普遍遵守的数字贸易规则。2001年美国—约旦特惠贸易协定首次出现“电子商务”的专门章节以来，美国在自贸协定中对数字贸易相关规则逐渐完善和细化。如表1所示， 2000年以来美国在主导的区域贸易协定中，采用电子商务专章的方式对数字产品交易规则进行了规定，主要经历了三个发展阶段。

欧盟高度关注数字贸易规则的发展，2005年欧盟—智利自贸协定首次涉及数字贸易合作，2016年欧盟—加拿大自贸协定引入了专门的“电子商务章”，对“数字消费的消费者保护”等进行了详细规定。其他发达国家和地区在自贸协定谈判中，也越来越多地关注到数字贸易发展，并积极探索各自的数字贸易规则。

(三)发展中国家对数字贸易规则的关注度增高

近年来，发展中国家数字贸易逐渐兴起，对数字贸易规则的关注度越来越高。2016 年，俄罗斯编制了《数字经济发展规划》，不仅对本国数字贸易进行了规划，还涉及欧亚经济联盟内的数字经济与数字贸易内容，包括组建数字经济委员会、建设十大数字平台等。2019年2月，印度商工部出台电子商务监管新规，加强对电子商务平台的监管。巴西、印度尼西亚等利用各种渠道积极参与制定数字贸易规则，在各自参与的自贸协定谈判中，都努力发出自己对数字贸易发展的看法和声音，对制定数字贸易规则产生了不可忽视的影响。但总体而言，发展中国家在数字贸易规则上还没有形成完善的制度体系，与美欧等发达国家有着巨大差距。

(四)国际社会对数字贸易规则的一些基本理念还存在较大分歧

一是数字贸易的概念没有明确。美国将数字产品定义为既可能是货物产品，也可能是服务产品，欧盟只包括服务产品。可见，各方对数字贸易的属性还存在分歧，限制了对数字贸易规则的进一步对话和磋商。

二是隐私保护与跨境数据流动问题分歧较大。随着信息通信技术的快速发展和全球数字贸易的驱动，数据跨境流动越来越成为各国关注的重点议题。一方面，各国围绕跨境数据流动管理积极构建其国内规则和制度；另一方面，在国际多双边贸易谈判中，也将跨境数据流动作为重点规则展开讨论和博弈。美国倾向于个人隐私保护让位于跨境数据流动，以保持美国在数字贸易领域的领先地位。美国认为，限制跨境数据流动会阻碍经济活动的发展，并在国际社会上提出政府不能阻止其他国家的服务提供者或者这些服务提供者的客户，以电子方式进行跨境转移信息。欧盟则始终坚持将公民个人数据保护置于数据流动利益之上，原则上要求数据境内存储、处理和访问，但是符合一定条件的情况下可以跨境传输。欧盟新实施的GDPR严格规定了个人数据只有在满足了特定的条件下，才可以向欧盟以外的第三国转移。

表1 美国主导的特惠贸易协定中数字产品交易规则的演变

资料来源：作者根据相关自贸协定文本整理。

三是“文化产品例外”未达成一致。在数字贸易中涉及文化及相关内容时，欧盟则担忧自身数字经济受到冲击，一些发展中国家也出于保护弱势产业的考虑，在数字贸易规则的文化议题上要求“例外”，与美国为主的文化产业强国分歧较大，短期内很难在此问题上达成一致。

三、我国制定数字贸易规则机遇和挑战并存

中国是数字经济大国。近年来，我国数字贸易不断发展壮大，在数字贸易规则方面开展了积极探索，成效初显。但相关规则整体仍处于起步阶段，参与制定全球数字贸易规则还面临诸多挑战。

(一)我国数字贸易已具备坚实的产业基础

随着我国供给侧结构性改革深入推进，经济结构不断优化，数字经济等新兴产业蓬勃发展，已成为全球数字经济发展的重要引领者。首先，数字经济规模跃居世界前列。近年来，我国数字经济持续以高于GDP名义增速10个百分点的速度高速增长(见图1)。据测算，2018年我国数字经济规模达31.3万亿元人民币，占GDP比重达34.8%。其次，跨境电商规模稳居世界第一。我国跨境电商进出口已覆盖全球大部分国家和地区，2018年海关统计的跨境电商零售总额达1347亿元，同比增长50%。再次，数字内容贸易发展迅速。近几年，我国数字音乐、网络游戏、网络文学出口快速增长。研究机构分析，2018年我国网络游戏海外发行规模约70亿美元，同比增长约17%。最后，数字贸易创新活力强劲。我国移动支付、共享经济等与数字贸易相关的新业态、新模式蓬勃发展。而且，我国在数字领域的投入全球领先，投资总额从2011—2013年的120亿美元增至2014—2016年的770亿美元，在全球风险投资中的占比提升到了19%，大部分资金流向了大数据、人工智能、金融科技等数字企业。这有利于我国在数字贸易领域走在世界前列。

(二)我国探索数字贸易规则取得了初步成效

我国充分发挥在电子商务等数字贸易领域的优势，开展了数字贸易规则的积极探索。一是在多边框架下，针对部分数字贸易议题提出了自己的利益诉求。我国在世界贸易组织框架下，围绕电子商务等数字贸易领域，提出了符合自身需求的主张[注]2016年11月，中国向世界贸易组织总理事会提交了“中国关于电子商务议题的提案”。 2017年12月，中国推动世界贸易组织第十一届部长级会议达成了电子商务工作计划等部长决定。。二是在双边贸易协定中，开展数字贸易规则探索。在中澳、中韩等自贸区协定中，首次制定了“电子商务”章节，迈出了制定数字贸易规则的第一步。明确了电子商务领域的四个方面规则，即关税、电子验证和电子签章、线上消费者保护以及无纸化贸易。而中澳自贸区在此基础上还增加了国内电子交易架构和个人资料保护两个方面的规则。三是加快了与数字贸易相关的国内改革。对跨境电商等新模式，在杭州等部分地区开展了试点。配合相关业态发展需要，加快了通关、检验检疫方面的配套改革，取得了积极成效。比如，跨境电商出口订单多为小额又多单，传统的海关监管政策对跨境电商企业而言不甚适用。为方便跨境贸易零售进出口企业通关，增列海关监管方式代码“9610”，专为跨境电商服务，创造“清单核放、汇总申报”的独创通关方式，不仅提高了企业的通关效率，也降低了成本。四是不断完善国内相关法律法规。2019年1月1日，我国《电子商务法》正式实施，对电子商务经营者、电子商务合同的订立与履行、电子商务争议解决、电子商务促进和法律责任等5个方面作了规定，不仅使我国电子商务行业的发展有法可依，对世界范围内的电子商务立法也具有示范性意义。

图1 2003—2018年我国数字经济与GDP增速对比数据来源：中国信息通信研究院。

(三)我国参与制定全球数字贸易规则仍面临不少挑战

我国与美国在数字贸易根本原则上的分歧，是我国参与制定全球数字贸易规则的主要挑战。究其根源，是两国数字贸易的比较优势存在重大差异。美国是服务强国，在数字贸易领域，美国的比较优势在于数字服务产业以及一些可数字化的服务产业，如数字电影、搜索引擎以及云服务等。与此形成鲜明对比的是，我国是制造业大国，同时也是消费大国。我国依托货物贸易的基础，电子商务及与此相关的电子支付取得了飞速发展。因此，我国数字贸易的比较优势是基于互联网的跨境货物贸易。

由于中美两国在数字贸易相关产业上的比较优势迥异，导致两国在数字贸易规制体系中的主要诉求也存在较大差别。美国的比较优势是数字服务贸易，其数字贸易规则的重点是数据流动、知识产权等相关内容，如“跨境数据自由流动”“数据存储非强制当地化”“数字传输永久免关税”“网络开放”“技术中立”原则等。我国的比较优势是基于互联网的货物贸易，因此更加关注互联网条件下，跨境货物贸易便利化的相关规则，如“低价值货物免关税”“消费者个人信息和隐私保护”“有效的金融支付机制”“跨境电商争端解决机制”等。而我国在文化类数字产品准入、互联网安全审查、数字本地化及跨境数据传输等方面都有严格的限制，需要与相关国家通过有效谈判和对话，妥善加以解决。

四、我国参与制定全球数字贸易规则的相关政策建议

数字贸易是经济全球化和信息进一步网络化、移动互联化的产物，是新业态、新技术、新机制的代表。我国必须抢抓数字化带来的机遇，加快制定数字贸易规则，争取规则制定的主导权，推动全球贸易治理体系的变革。

(一)夯实国内有利于数字贸易发展的制度环境

参与全球数字贸易规则的制订，必须以国内数字贸易规则体系的建设为基础。数字贸易的“中国方案”能否对世界产生积极影响，完善的国内制度是重要保障。要进一步完善我国与数字贸易相关的国内规则。一是加快相关领域体制机制改革。清理和调整不适应数字贸易发展的行政许可、商事登记等制度。加强对新业态的动态并行、分类监管研究，为新业态、新模式提供试错空间，激发社会创造力。二是加大政策创新力度。扩大新业态试点范围，创新监管方式，完善符合数字贸易发展特点的监管政策，探索建立多方协同的治理、重在事中事后的监管机制，营造数字经济公平竞争市场环境。三是加快完善与数字贸易相关的国内法律法规建设。完善个人隐私保护的相关法律，抓紧完善互联网安全审查规则。

(二)提出有利于产业发展的数字贸易规则体系

一方面，以跨境电子商务作为我国引领数字贸易规则制定的突破口。率先构建跨境电商全口径统计、税收、贸易便利化及消费者保护等一系列制度，逐步形成符合世界贸易组织有关原则的标准体系，抢占全球数字贸易规则和标准制定的主动权。另一方面，针对我国在跨境数据流动规则方面的短板，尽快明确并完善我国关于个人数据使用、互联网访问与使用、电子交易的认证以及跨境数字传输等相关规则体系。比如对跨境数据流动可实施分级分类管理，既加强对金融、电力、水利等重点领域进行跨境数据流动限制，同时研究适当放宽对部分数据存储的要求。对其他普通的企业数据和个人数据允许在超出一定的时间后，可跨境流动。

(三)争取构建全球数字贸易规则框架主动权

继续在多双边合作中，提出中国主张，发出中国声音。一是深入研究TISA、TTIP 中有关数字贸易的文本，全面了解各方谈判立场，准确把握各方利益关切。二是在自贸协定谈判中加入数字贸易内容。在与数字贸易相关的投资规则、电子商务平台的监管、跨境电商争端解决等方面，确定谈判框架，逐渐形成完善的制度体系。三是选择部分“一带一路”沿线国家为重点合作伙伴，以跨境电商为重点合作领域，发出深化数字贸易合作倡议，形成制定数字贸易规则的机制性安排，共同构建面向未来的全球数字贸易规则框架。