欧盟—中国贸易救济发展趋势及应对策略研究

陈 曦 程 慧

自20世纪90年代始，中国—欧盟双边贸易迅猛增长，但也伴随着反倾销等贸易摩擦的增多。2001年中国入世后，中欧双边贸易继续增长的同时，欧盟对中国贸易救济力度日趋强硬，贸易摩擦不断升级。2017年底，欧盟委员会发布了长达465页的《论贸易防御调查中中华人民共和国经济的重大扭曲》报告，直指中国市场严重扭曲，呈现对中国贸易保护泛化和贸易制裁加剧的新趋势。本文在此背景下，全面评析欧盟—中国贸易救济发展趋势，并提出了应对欧盟对中国贸易救济全面升级的政策建议。

一、欧盟—中国贸易救济历史案件回溯

依据中国贸易救济信息网数据库相关信息，本文分别从欧盟和中国两个角度梳理了相关贸易救济案件数量、结构、行业以及涉案主要国家概况，用统计方法为欧盟—中国贸易救济演变趋势分析提供数据支持。基于问题导向，本文对于欧盟主要从申诉国角度进行数据统计，对于中国则主要从被诉国角度进行数据统计。

(一)欧盟视角

1.欧盟是发起贸易救济传统四大国家(地区)之一

美国、欧盟、加拿大、澳大利亚是世界上较早频繁发动贸易救济的四大国家(地区)。截至2018年12月31日，欧盟作为申诉国共发起贸易救济行动598起，作为被诉国共涉及贸易救济案件119起，总计涉案717起，涉案总量约占全球贸易救济案件总量(6043起)的1/8。其中反倾销约占欧盟涉案总量的85%。

欧盟在贸易救济案件中共涉及27个行业，涉案行业高度集中在化学原料和制品工业(作为申诉国占比21%，作为被诉国占比58%)，以及钢铁工业(作为申诉国占比15%，作为被诉国占比9%)。此外，金属制品工业也是欧盟作为申诉国涉案数量较多的行业(占比14%)。

2.欧盟发起贸易救济的申诉对象主要集中在亚洲

欧盟作为申诉国，发起反倾销共涉及52个国家，反补贴共涉及20个国家，保障措施共涉及5个国家，特别保障措施则全部针对中国。欧盟作为申诉国的贸易救济涉案国家主要有中国、印度、韩国、俄罗斯、泰国、美国、马来西亚和印度尼西亚等(见表1)。其中，中国共涉案160起，占欧盟发起案件总量的约27%。在反倾销、保障措施和特别保障措施案件中，中国都是欧盟最大的被诉国，且占比远高于其他国家。在反补贴案件中，中国则仅次于印度，为第二大被诉国。

表1 欧盟作为申诉国涉案国别统计

注：本表百分比为各国各类案件数量占欧盟该类案件总数量比例。

数据来源:中国贸易救济信息网数据库。

3.欧盟现行有效贸易救济案件比率以中国最高

在欧盟发起反倾销案件中，按是否造成现期直接影响分类，则可将终止调查和已终止措施列为一类，正在调查和正在实施列为另一类(可称现行有效措施)。根据对欧盟作为申诉国主要涉案国家统计(见表2)，在终止调查和已终止措施案件中，中国是此类案件占本国涉案比重中最低的国家，为59%，而印度、韩国、泰国、马来西亚和印度尼西亚均为80%以上；正在调查和正在实施案件中，中国则是比重最高的国家。换言之，在欧盟对各国发起的贸易救济行动中，对中国现行有效措施比例远高于其他国家，其次为俄罗斯。

在欧盟发起反补贴案件中，根据欧盟作为申诉国主要涉案国家统计，中国同样是欧盟现行有效措施比例最高的国家，高达58%(见表3)。如上述分析，印度虽然是欧盟反补贴案件数量的第一大国，但82%的案件处于终止调查或已终止措施状态，其有效实施比例远低于中国。

表2 欧盟作为申诉国反倾销案件状态

注：本表百分比为各国各状态被诉反倾销案件数量占本国案件数量的百分比。

数据来源:中国贸易救济信息网数据库。

表3 欧盟作为申诉国反补贴案件状态

注：本表百分比为各国各状态被诉反补贴案件数量占本国案件数量的百分比。

数据来源:中国贸易救济信息网数据库。

此外，在欧盟发起的7起保障措施案件中，除2018年对进口籼稻(缅甸、柬埔寨)以及对进口钢铁产品(中国，涉华)两起案件处于正在调查状态，其余均为已终止措施和终止调查状态。欧盟发起的10起针对中国的特别保障措施案件均为终止调查状态。

(二)中国视角

1.中国是全球贸易救济最大被诉国

截至2018年底，中国作为被诉国共涉案1875起，作为申诉国共发起贸易救济291起(其中针对欧盟为32起)，总计涉案2166起，占全球案件总量的三分之一。中国作为被诉国涉案数量是作为申诉国涉案数量的约6.5倍。显然，中国发起贸易救济行动力度相对微弱。

中国作为被诉国，共涉案反倾销1360起，反补贴160起，保障措施267起，特别保障措施88起。从各类案件状态来看，虽然反倾销有效措施案件数量占绝对优势(639起)，但反补贴有效措施案件占比高达69%，远高于反倾销(见表4)。

2.欧盟是对中国发起贸易救济的第三大申诉国

中国作为贸易救济被诉国，申诉国涉及50个国家。发起案件前十位的国家依次是：美国(299起)、印度(256起)、欧盟(160起)、阿根廷(120起)、土耳其(113起)、巴西(104起)、澳大利亚(77起)、加拿大(75起)、哥伦比亚(68起)、墨西哥(68起)。其中，欧盟是对中国发起贸易救济行动的第三大申诉国，占涉案总量的约9%。根据前十大申诉国案件状态统计分析(见表5)，但美国仍然是有效措施案件数量最高的国家(165起)，其次是印度(114起)、土耳其(65起)，欧盟在前十大申诉国中，有效措施案件比例相对偏低(39%)，案件数量为63起。

表4 中国作为被诉国涉案案件状态(整体)

注：本表百分比为各国发起各状态案件数量占本国案件数量的百分比，由于占比值四舍五入取整数，合计百分比略有误差。

数据来源:中国贸易救济信息网数据库。

表5 中国作为被诉国涉案案件状态(分国别)

注：本表百分比为各国发起各状态案件数量占本国案件数量的百分比，由于占比值四舍五入取整数，合计百分比略有误差。

数据来源:中国贸易救济信息网数据库。

二、欧盟—中国贸易救济发展趋势评析

本文将从目标国、贸易保护工具和影响效应三个角度展开对欧盟—中国贸易救济发展趋势的分析。

(一)基于目标国的分析

1.中国仍是当前欧盟贸易救济的最大目标国

根据前文统计结果，欧盟作为贸易救济申诉国，无论历史案件总量、各类案件数量，还是现行有效案件数量(包括正在调查和正在实施案件)，中国均是欧盟针对的第一大被诉国，且对华案件数量远高于第二大被诉国，是印度数量的三倍之多。在当前中欧经贸结构稳定发展的情况下，中国毫无疑问是欧盟采取贸易救济行动的最大目标国。

除案件数量庞大外，欧盟对中国采取贸易救济措施的力度也十分强硬。如2010年欧委会发布公告对我国数据卡启动反倾销、反补贴和保障措施三种调查，涉案金额约41亿美元，在WTO成员国贸易救济行动中极为罕见。此外，在欧盟贸易救济现代化改革中，2013年4月10日，欧委会在《贸易救济规则适应欧盟经济需要的现代化方案》(简称《方案》)中提议在原材料价格受到扭曲情况下取消“从低征税规”(lesser duty rule)的建议，虽然2016年底的欧委会否定了进一步扩大取消“从低征税规”适用范围，但其趋势无法逆转。2016年5月12日，欧洲议会以546票赞成、26票反对、77票弃权的结果通过反对承认中国市场经济地位的决议。由此可见，欧盟对中国贸易保护主义色彩将不断增强，其发起贸易救济的最大目标国仍将是中国。

2.欧盟非对华实施贸易救济最严重的国家

如前文所述，从欧盟针对中国贸易救济的案件数量、有效措施案件(包括正在调查和正在实施案件)数量及比重都在不断降低的趋势来看，欧盟并非是当前对中国实施贸易救济最严重的国家。从欧盟发起案件数量占涉案总量来看(见图1)，欧盟在1991年、1995年、1999年、2005年均达到20%以上，2010年保持在15%，近年比重和发起案件数量均不断回落。但结合下文对欧盟整体分析，欧盟近年总体发起案件数量也在明显回落，而并非只对中国减轻贸易救济行动力度。这与欧盟贸易保护由传统贸易壁垒向新贸易壁垒的转向趋势有关，也与对中国发起贸易救济的国家结构变化有关。

从历史数据可以看出，美国和印度一直是针对中国贸易救济的主要申诉国，但无论政府层面还是学界，大都关注点集中于美欧，对于印度贸易救济不够重视，而近年来加拿大以及土耳其、墨西哥、阿根廷、巴西等新兴市场国家对中国实施贸易救济力度不断加大，应予以高度重视。

图1 对中国发起贸易救济行动主要国家历史案件数量统计

数据来源:中国贸易救济信息网数据库。

(二)基于贸易保护工具的分析

1.欧盟传统贸易壁垒与新型贸易壁垒呈融合态势

欧盟作为申诉国发起贸易救济案件的数量呈明显下降趋势(图2)。换言之，贸易救济等传统贸易壁垒(关税壁垒和传统非关税壁垒，如配额、许可证等)在欧盟实施贸易保护中的重要性不断降低。相反，欧盟引领了包括技术壁垒、环境壁垒和社会壁垒在内的全球新型贸易壁垒的形成和普及。欧盟近年来颁布了大量涉及安全、卫生、包装标识、信息技术、环境技术、环境标志、绿色补贴、社会保障、劳动者待遇、劳动标准等方面的法规、标准及合格评定程序，就是很好的例证。

图2 欧盟和全球贸易救济行动数量对比

数据来源:中国贸易救济信息网数据库。

从理论上来讲，相对于反补贴针对政府干预行为，反倾销则应针对特定行业的出口企业行为，解决的核心问题是价格差异，不涉及政府。但依据欧盟最新发布的“市场扭曲”报告，其反倾销调查本质上关注的都是在资源配置和产品定价中的政府干预，依此进行的反倾销，将与中国各类财政补贴政策紧密相关。换言之，当前欧盟针对中国反倾销，大量是以反补贴为本质的反倾销。因此可见，不仅欧盟针对中国的传统贸易壁垒和新贸易壁垒在不断融合，反倾销和反补贴两个不同的贸易救济工具也在不断融合。

根据修订后的新贸易防御法，在贸易救济调查中，除有关经济指标外，还将综合考量被诉国的社会和环境保护水平。换言之，虽然贸易救济作为传统贸易壁垒，相当长时期内仍会在全球范围继续存在并伴有周期性升级强化的趋势，但欧盟在贸易救济中不断纳入新的壁垒因素，传统壁垒和新型壁垒日渐融合，形成欧盟贸易保护泛化的新趋势。对于欧盟而言，新型贸易壁垒将逐步取代贸易救济等传统贸易壁垒的主体地位，尤其是针对中国等发展中国家。

2.欧盟反倾销和反补贴两种政策工具呈融合态势

2004年中国被诉第一起反补贴案——加拿大对中国户外烤肉架反补贴案，打破了1984年美国乔治城钢铁案以来形成的“非市场经济国家”产品主要适用于反倾销法的惯例。随后，美国、澳大利亚、欧盟分别在2006、2008、2010年启动了对中国的反补贴行动，反补贴在欧盟针对中国的贸易救济行动中的频率不断提高，反补贴有效实施案件比率远高于反倾销，从双反联动转向单反补贴(如2013年欧盟对中国聚酯短纤维反补贴案和玻璃纤维长丝反补贴案)的趋势也在不断增强。欧盟对中国反补贴调查主要集中在政府优惠贷款、税收优惠、财政拨款、低价提供货物和服务以及经济开发区等政府层面行为。

从理论上来讲，相对于反补贴针对政府干预行为，反倾销则应针对特定行业的出口企业行为，解决的核心问题是价格差异，不涉及政府。但依据欧盟最新发布的“市场扭曲”报告，其反倾销调查本质上关注的都是在资源配置和产品定价中的政府干预，依此进行的反倾销，将与中国各类财政补贴政策紧密相关。换言之，当前欧盟针对中国反倾销，大量是以反补贴为本质的反倾销。因此可见，不仅欧盟针对中国的传统贸易壁垒和新贸易壁垒在不断融合，反倾销和反补贴两个不同的贸易救济工具也在不断融合。

(三)基于影响效应的分析

1.欧盟对中国贸易救济的影响层面持续扩大

欧盟对中国的贸易救济已由针对企业或行业的出口价格行为上升到国家和政府层面的宏观考量。按照《中国加入世贸组织议定书》第 15 条，中国入世十五年后自动获得市场经济国家地位，对中国反倾销案中的“替代国”做法应于2016年12月11 日终止。对此，2016年11月9日，欧委会向欧洲理事会和欧洲议会提交修改欧盟1036号《反倾销条例》提案，主要内容是取消“非市场经济国家”名单，将以国家身份为基础的欧盟反倾销机制转变为以“市场扭曲”为基础的反倾销机制，并修订替代方案价格法；2017年12月20日，欧委会正式发布修订后的新贸易防御法，正式引入了由于国家干预而“市场扭曲”概念，并发布中国市场扭曲报告，认定一旦符合扭曲标准，欧盟可弃用出口国价格，选择替代国或国际价格来判定是否存在倾销。

此外，中国市场扭曲报告认为中国政府对生产要素配置和定价具有决定性影响，并从生产要素入手对钢铁、铝、化工、陶瓷等欧盟贸易救济调查的重点行业进行深入分析，这些产业基本均为工业原材料行业。因此，欧盟贸易救济的对象可籍此覆盖中国大部分出口产业，贸易救济的影响将波及更多行业领域。

2.中国缺乏对欧盟贸易救济的系统回应

无论是贸易救济案件的数量，还是贸易措施的执行力度，中国对欧盟都远低于欧盟对中国。从案件数量来看，欧盟对中国发起贸易救济案件总量(160起)是中国对欧盟(32起)的5倍之多。从涉案行业来看，欧盟对中国发起贸易救济的行业重心，已从传统的劳动密集型产业(如纺织)转向资本密集型产业(如钢铁)，并有转向高新技术产业和新兴产业(如自动数据处理设备、光伏产业)的趋势(见图3)。而中国对欧盟发起贸易救济的行业始终集中于化学原料和制品工业，虽然2015年和2018年发起了两起对欧盟钢铁行业调查，但对于欧盟资本密集型和技术密集型产业缺乏精准和有力回击。此外，欧盟新法和“市场扭曲”报告已发布一年之久，中国目前尚未形成对欧盟的系统应对方案，亟待积极研究和有的放矢的回应。

三、应对建议

应对欧盟对华贸易救济全面升级态势，中国应继续坚持全面深化经济体制改革，完善相关财税制度，并在立法层面和制度层面继续完善中国贸易救济体系。

(一)经济体制改革政策建议

经济体制问题一直是欧盟诟病中国非市场经济国家以及市场扭曲的核心问题。对此，中国应在生产资料公有制条件下，坚持社会主义市场经济道路，加强制度创新，不断深化经济体制改革。

1.全面推进生产要素的市场化改革

欧盟发布的关于中国经济“重大扭曲”报告的第二部分，既是针对生产要素扭曲问题。生产要素市场化改革问题是供给侧结构性改革的核心问题。我国作为社会主义国家，实行生产资料公有制，在市场化改革过程中，生产要素的市场化配置受到多种束缚。生产要素的市场化程度，不仅成为欧盟乃至国际对于质疑我国市场经济国家地位并对中国实施贸易救济的靶子，使我国在国际贸易竞争中遭受巨大损失；也造成了我国要素收益流失、资源错配、交易成本高企、相关领域体制机制改革推进艰难等问题，妨碍了国家治理体系和治理能力的现代化。

图3 欧盟对中国贸易救济分行业统计

数据来源:中国贸易救济信息网数据库。

要消除欧盟及国际对于中国经济扭曲的偏见，就要积极推进生产要素的市场化改革，在土地、能源、资本、原材料及其他材料投入、劳动力等领域，全面推进市场化改革，完善市场定价机制。在市场条件下，使生产要素稀缺性通过供求关系在价格上得以充分体现，从而优化生产要素配置并实现生产要素价值最大化，真正实现“使市场在资源配置中起决定性作用”。

2.通过推进公共产权结构化来实现生产要素市场化

产权是所有制的核心，也是市场经济的基石。公共产权的“公共”，是基于我国生产资料公有制的所有制形式，公共产权可以视为对于国家(或集体)所有资产财产权的特定称谓。在我国计划经济时期，公共产权表现为对国家(或集体)所有资产的绝对所有权或部分受限所有权，其意义主要在于支配和占有。随着市场经济体制改革，所有权能产生裂变和分离，演变成一束或一组权利，利用和收益成为核心意义。

所有权清晰而产权不清晰，是当前社会主义市场经济体制有待解决的基础性问题。在生产资料公有制下实现生产要素的市场化配置，公共产权是桥梁、中介，也是实现公有制和市场经济结合的基础。只有实现生产资料所有权和用益物权(包括占有权、使用权、收益权等)的分离，才能真正实现生产要素定价和配置的市场化，健全社会主义市场经济体制，从而有力回击欧盟及国际上对于中国“非市场经济国家”及“经济扭曲”的言论。

(二)财税改革政策建议

对于国际贸易的政府支持，通常包括政府专项拨款(包括中央和地方政府各种拨款)、低于合理回报(LTAR)提供生产要素(如经济技术开发区减少土地使用费用)、优惠贷款(如出口信贷优惠)、税收优惠(如小微企业税收优惠)等。其中政府专项拨款(补贴)和税收优惠属于直接的财税支持政策。

1.预算制度改革——清理规范财政补贴

政府专项拨款(补贴)，即政府或公共机构对其管辖范围内的企业、企业群、产业、产业群提供财政资助，且该财政资助授予了这些企业或产业某种利益。贸易救济针对的财政补贴，几乎涵盖了我国绝大多数产业扶持政策，并成为欧盟认定中国“市场扭曲”的重要标靶。

然而财政补贴是世界各国扩大贸易顺差、鼓励出口、扶持本国产业和经济发展的重要政策工具。为规避国际贸易制裁和欧盟“市场扭曲”认定，我国应合理规范财政补贴。第一，使财政补贴尽可能贴近WTO不可诉补贴，财政补贴重点应从生产环节、流通环节，转向研发环节、环保环节，不仅有利于破解贸易救济等传统壁垒，也有利于破解环境壁垒等新贸易壁垒；第二，弱化财政补贴专项性，清理、整合、规范相关专项转移支付，逐步取消竞争型领域专项和地方资金配套；第三，应注意控制财政补贴金额，使之低于WTO从价金额2%的发展中国家微量补贴标准。

2.税收制度改革——清理规范税收优惠

税收优惠政策过多过滥，不仅在国际贸易中授人以柄，也不利于实现结构优化和建立统一市场。因此，十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。”

为应对欧盟贸易救济及国际相关贸易制裁，也应加大规范税收优惠。第一，与财政补贴相同，应规避区域性、行业性等专项性税收优惠，转而扩大普遍性和共通性经济活动的税收减免；第二，避免通过税收返还等方式，变相减免税收，制造政策洼地；第三，加大企业研发活动的税收抵扣，为企业研发和自主创新提供经济激励，增强在国际贸易中的竞争力。

(三)贸易救济制度完善建议

贸易救济制度是世界贸易组织庞大法律规则中最重要的组成部分。在法律框架下有效运行的贸易救济制度能够在打击不公平竞争的同时，维护、促进民族产业的发展，并反制其他国家的贸易保护措施。与欧盟相比，中国的贸易救济制度发展起步晚，体系还不完善，亟待加快建设步伐。

1.立法层面——推进法律体系完善

我国应继续抓紧清理涉及对外贸易管理的行政法规、部门规章和内部执行的规范性文件，加快提升贸易救济法律制度的立法层级，细化具体条文。借鉴WTO相关协议规定和其他主要成员国法规规定的方法，以有效保护我国产业为宗旨，进一步对诸如损害的因果关系、必要的附加条件、合格的诉讼主体、调查程序、 管辖法院及法院受案范围等作出更为明确而有利的界定；对贸易救济的产业竞争力调查、产业预警、贸易谈判、反规避反吸收、产业调整援助、贸易转移救济等方面进行补充立法。

2.制度层面——推进制度体系建设

在法律规范下，要建立一个包括监测预警、损害调查、研究分析功能在内的，与中央政府有关部门和地方相关部门密切协作的，与产业部门有效沟通的贸易救济体系。其中，尤其要重视构建产业预警机制和迅速反应的回应机制。因此，产业安全数据库的建设首当其冲，通过对进出口的监测，能够对遭遇贸易救济措施调查的可能性以及是否需要发起对进口产品的贸易救济措施调查作出评估，根据国际市场变化及时发布预警信息，并在行业受损时适时主动出击。此外，通过中央、地方、行业协会和企业“四体联动”，积极应对国外贸易救济调查，充分利用WTO争端解决机制维护自身合法权益。