“三合一”市场监督管理体制下监管重点和风险点的思考

文/罗培和

根据中央、自治区、市机构改革的总体部署[1][2]，实行市工商行政管理局、市食品药品监督管理局、市质量技术监督局“三合一”，整合设立“市市场监督管理局”，新成立的市场监管局把原有工商、食品药品监管、质监、物价执法检查等职能并在一起，形成了一体化、全过程、高效能的市场监管机制。由于市、县市场监管局刚成立不久，诸多工作还需要磨合，诸多人事还需要锤炼，鉴于“三合一”整合职能后，工作量增大，工作难度增加，理清监管重点和高风险点成为当下急迫解决的工作任务。针对整合后的职能并结合工作实际，高风险点主要集中在食品和特种设备领域。

一、食品和特种设备领域的高风险点

原食品药品监管部门负责食品（含保健食品、食盐）、药品、医疗器械、化妆品等监管职能。根据国家有关机构改革方面的文件精神和国家以及省级药监局的三定方案，目前药品、医疗器械、化妆品生产监管和处罚划归省级药监局负责，市县对食品药品监管领域的风险点主要集中在食品安全领域，而另一高风险点集中在特种设备领域。

（一）食品领域的高风险点

1.食品生产环节主要存在的风险点

当前，食品生产企业基数庞大且每年新办数量还在激增，由于食品种类繁多、复杂，有高风险的、普通的；有大企业生产，也有小作坊生产的；生产标准不全，法律约束不足，监管效果不佳，风险交流滞后以及小企业检测成本过高等问题，这使得一些食品生产商对于其食品安全的监管消极应对；从业人员素质整体偏低，食品生产过程中通常都会使用添加剂，有的企业依然存在非法添加或过量使用添加剂的情况；还有一些企业生产环境恶劣，生产工艺粗放，甚至裸露操作等，这些都会给消费者生命安全造成极大的隐患。

食品生产环节存在的主要风险集中在以下几个方面：

一是生产加工企业，生产环境恶劣，操作人员卫生差，容易诱发安全生产事故；

二是非法添加，主要是滥用食品添加剂，甚至有添加非食用添加剂、非食用物质、发霉变质原料、国家明令禁止的非食用物质加工食品、回收的食品原料等，如白酒甲醇超标问题、粉丝粉条铝超标问题等；

三是高风险食品，乳制品、肉制品、食品添加剂、食用植物油、白酒等行业，生产过程需要严格控制；

四是水产制品中微生物超标、超范围超限量使用色素、防腐剂等食品添加剂等问题；

五是使用病死、毒死、未经检验检疫或来源不明的畜禽和水产动物肉类从事食品加工活动。

2.食品流通环节的食用农产品主要存在的风险点

根据2018年国内食品及食品相关产品监督抽检分析报告，流通环节的食用农产品的合格率都在97%以上，产品质量总体安全可控。但是，由于存在检验标准更新滞后或评价依据不全面等因素可能会影响检测结果，如常规农残速测仪只涵盖两种类别，只能检有机磷类和氨基甲酸酯类农药残留，而实际使用中的农药将近700种，即使是专业机构的检验室检验也未必能全覆盖；还有一种情况就是，日常的检验根本未能包括所有农药和兽药，特别是激素类药品残留几乎没有涵盖，食用农产品质量安全风险存在着隐蔽性和潜在的危害性。

食用农产品存在的主要风险：一是农兽药残留超标，肉制品瘦肉精超标，果蔬农药残留重金属超标、禽畜肉类产品含有激素抗生素等；二是非法添加，海产品及水产品体内含有孔雀石绿和硝基呋喃等，猪血、鸭血、蔬菜添加有甲醛；三是土壤海洋污染，镉大米、海产品镉超标等。

3.食品餐饮环节主要存在的风险点

餐饮业是从农田到餐桌整个食品链的末端，食物种植和养殖、食品生产加工、食品流通等各环节存在的食品安全风险，均可累积到餐饮消费环节。餐饮业是食品安全风险最高、发生食物中毒最为集中的食品行业，因这种即时加工、即时消费方式，使餐饮食品无法做到经检验合格后再食用，这意味着存在食品安全风险的餐饮食品比工业化生产的食品要多。同时因其服务对象集中和广泛，有学校食堂和企业（工厂）食堂的集体供餐形式、酒店供应的一般消费等。其中学校尤为特殊和敏感，关注度高，一旦出现群体中毒事件，将很快引起社会和舆论的关注，处理不到位很容易成为负面新闻，甚至会影响社会稳定。

餐饮环节存在的主要风险：一是食源性疾病，主要由致病性微生物引起的食源性疾病，如大肠菌群、霉菌、酵母、沙门菌、金黄色葡萄球菌、副溶血性弧菌等；二是源头污染，主要为农药、兽药（抗生素、激素）和禁止使用的饲料添加剂的滥用和残留，如瘦肉精残留问题。另外环境污染物带来的影响，重金属污染和水污染等通过食物链进入人体导致健康损害，如二噁英问题；三是违法加工，主要是生熟并放储存导致交叉污染、加工人员污染、熟食储存不当、未烧熟煮熟、用具容具不洁等；四是滥用添加剂，主要是调味、调色方面滥用添加剂，有的甚至添加非食用添加剂和化学品等；五是误食有毒食物，如毒蘑菇、织纹螺、河鲀等。

餐饮业是从农田到餐桌整个食品链的末端，食物种植和养殖、食品生产加工、食品流通等各环节存在的食品安全风险，均可累积到餐饮消费环节。

（二）特种设备领域的高风险点

根据国家市场监督管理总局“关于2017年全国特种设备安全状况情况的通报”精神：2017年，全国发生特种设备事故和相关事故238起，死亡251人，受伤145人。其中锅炉事故11起，压力容器事故11起，压力管道事故4起，电梯事故56起，起重机械事故93起，大型游乐设施事故3起等[3]，事态不容乐观。目前特种设备已经广泛应用到人们生活中的各个领域，如电梯、压力容器、锅炉、起重机械、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆、各类压力管道、气瓶等。特种设备具有体积巨大、操作过程复杂、零部件多等特点，这种特点对特种设备的安全使用提出了更高的要求，极易产生安全问题。在安全使用特种设备的过程中忽视安全问题，使用随意性大、缺乏规范性。这种错误的认知给特种设备的安全使用造成了很大的不确定性，极易产生安全问题。

特种设备存在的主要风险：一是违章作业或操作不当，大型游乐设施坠落、撞击等。二是设备缺陷和安全附件失效，如药厂锅炉爆炸、泄漏着火等；三是无证驾驶，场（厂）内专用机动车辆撞击等。四是安全管理不到位，应急处置机制缺失等，如电梯安全监管工作，有些小区电梯存在不按时申请定期检验、超期不检、存在隐患不整改等问题，同时考虑高层居民，电梯难以强行关停，相关部门承担不起责任，为保安全，只能保姆式服务，反而助长了使用单位违法行为，带来的后果就是安全监察人员存在的渎职失职等责任风险。五是特种设备使用单位安全主体责任意识淡薄，安全观念淡薄。很多工厂员工冒险无证操作等更让监管增加难度。

市场监管部门要坚持以人民为中心的思想，准确把握职责定位，树立大局观念，增强改革意识，强化底线思维，着力营造良好的市场环境。

二、监管重点和工作建议

市场监管部门要坚持以人民为中心的思想，准确把握职责定位，树立大局观念，增强改革意识，强化底线思维，着力营造良好的市场环境。针对上述食品和特殊设备存在的风险及机构改革所面临的亟须解决的问题等，提出如下监管重点和工作建议：

（一）注重专业人才的培养教育

从专业技能角度看，食药监、质监的业务专业要求较高，监管更加专业化和精细化，特别是食品药品、医疗器械、特种设备、生产许可认证、科技认证等方面的监管，均需要具备较强的业务水平和丰富的监管经验，稳定原有的监管队伍在目前显得尤为重要。

（二）积极加强与农业农村部门的工作协调

食用农产品是食品生产和餐饮加工的主要原料，其质量安全最终决定了食品安全。多数食用农产品食用后不会即时发生反应，但抗生素和激素等的滥用会导致其在动物食品中残留严重，人食用后在人体 “堆积”成为潜伏在人体内的“隐形杀手”，随着这些物质“堆积”量的不断增加，会对人体造成巨大的伤害。然而食用农产品的监管又是一个系统工程，它不单单是市场监管部门的职责，更多涉及市场准入前的农业农村部门职责。积极协调农业农村部门推进农业标准化生产，加强产地环境治理和生产源头管控，切实加强执法监管和专项治理，不断探索新机制和有效做法具有重大意义。同时配合农业农村部门开展畜禽产品、农产品源头治理、农业投入品等整治行动。

（三）强化企业主体责任落实

食品安全关系每一个人的身体健康和生命安全，关系人民群众获得感、幸福感、安全感，关系社会大局稳定。食品生产和餐饮环节食品安全解决措施应督促企业严格履行主体责任，保障食品安全资金的投入，配备专、兼职食品安全管理人员，严格落实进货查验、出厂检验、食品安全事故报告等各项管理制度。切实增强从业人员的守法经营意识，强化内部管理，建立完善质量安全管理体系，筑牢食品安全防线。同时建立各类食品生产经营单位的信用档案，完善诚信信息共享机制和失信行为联合惩戒机制。建立“黑名单”制度，对被吊销证照企业的有关责任人，依法实施行业禁入。

（四）加大监管工作力度

开展食品安全风险隐患大排查大整治活动，对食品安全各环节，特别是重点领域、重点企业、重点品种，进行“地毯式”和“拉网式”密集排查，广泛排查各类食品安全风险隐患，深挖带有行业共性的“潜规则”。严厉打击非法添加、使用非食品原料、滥用农兽药和超范围超限量使用食品添加剂等四类“违禁超限”违法行为。要依法查处非法食品生产经营企业，坚决取缔“黑工厂”“黑窝点”和“黑作坊”，切实净化食品市场和消费环境，保障食品安全。围绕重点行业、进一步突出肉类、蔬菜、水产品、乳制品、食用油、酒类、食品添加剂等重点品种，集中解决群众反映强烈、环节原因清楚、事件频发多发的问题。与公安机关加强协作，严厉打击食品安全犯罪，深挖危害食品安全的犯罪源头，始终保持严惩重处高压态势，斩断非法利益链，让不良生产经营者付出高昂代价[4]。

（五）加强对特种设备的安全管理

特种设备由于自身的构造以及组成部分的特殊性使得其与一般设备相比具有更大的危险性，其安全管理关系到国计民生的重要方面，已经成为我们生活中不可缺少的一部分。因此在日常运行当中我们必须进行科学、合理地管理。只有这样我们才能降低重大意外事故发生的频率，才能做到防患于未然。根据特种设备安全要求监察专业性、技术性较强的特点，应培养专业的管理人员，协调专业的技术机构进行安全把关，进行安全评估或检验等，从而制定严格、科学、合理、规范的管理标准，从各个方面对特种设备进行专业化的管理，有利于维持我们日常生活的秩序，促进日常生活的合理、有序的运行。

（六）着力防范化解重大风险

按照“四个最严”的要求，把守住安全底线作为市场监管工作的重中之重。市场监管领域安全监管形势依然十分严峻，食品安全形势还不容乐观，有毒有害食品事件还时有发生，特种设备还时常出现问题。另外机构改革后，很多干部进行了轮岗交流，面对新岗位、新业务，许多干部感到了本领恐慌、能力不足的问题十分明显，而履职能力不足必然导致监管缺失，从而引发重大风险等。我们一定要有足够清醒的认识，一定要深入分析研判，准确把握风险。突出关键环节，对重点领域开展深入系统的风险排查防范化解工作。如要强化食品安全风险排查防范工作，着力解决农药兽药残留超标、非法添加、制假售假、虚假宣传等突出问题。要加强产品质量安全风险排查防范工作。加大日用消费品质量监督抽查力度。对危险化学品等风险高的产品，强化风险隐患排查治理。要加强特种设备安全风险排查防范化解工作。针对事故多发的特种设备和重点环节，持续开展风险防控和隐患治理，加强安全监管等。