“十三五”重点部门煤控面临的主要问题与挑战

文 本刊记者 陈向国

2019年5月29日，中国煤炭消费总量控制方案和政策研究项目在京发布。由国家发展改革委能源研究所撰写的《“十三五”时期重点部门煤控中期评估及后期展望》执行报告（简称报告）。报告对目标执行情况、面对的问题与挑战等问题做了翔实的阐述。

有望提前实现国家“十三五”煤控规划目标

报告指出，“十三五”以来，重点部门支撑全国“十三五”中期煤控目标任务全面完成。2018年我国煤炭消费的增长主要来自火电、钢铁和煤化工部门。但整体来看，由于我国工业部门的煤炭消费已进入饱和阶段，煤炭消费持续反弹的长期支撑动力不足。就全国煤控指标的中期完成进展而言，从2015到2018年的三年期间，我国一次能源消费总量增长了3.4亿吨标准煤，仅相当于“十三五”增量控制目标的48%；单位GDP能耗累计下降11.3%，已完成“十三五”能耗强度降低目标的73.4%；煤炭消费占比从2015年的63.7%下降到2018年的59%，有望提前实现58%的“十三五”规划目标。就重点部门煤控指标的中期完成进展而言，重点部门单位产品能耗持续下降，污染物排放显著降低。例如，火电部门，2017年，我国燃煤机组平均供电煤耗为309克标准煤/千瓦时，比上年下降3克标准煤/千瓦时，已经提前三年完成规划目标（降至310克标准煤/千瓦时以下）。随着高参数大容量燃煤机组的建成投产，预期到2020年我国平均供电煤耗还将进一步下降。

四方面问题与挑战

报告指出，我国要实现2020年积极煤控目标仍然面临诸多挑战。煤控研究项目提出的积极煤控目标是2020年煤炭总量控制35亿吨和煤耗占比下降至55%（国家是41亿吨、58%）。报告说，完成这个积极目标任务艰巨。报告认为完成煤控目标要面对四方面的问题与挑战。

一是现代煤化工产业快速发展，加剧煤炭消费增长压力。近几年来，在煤炭产能过剩、国际原油价格回升、天然气供需矛盾加大、基础化工原料供不应求等因素带动下，煤化工产业开始出现“投资热”迹象。随着煤化工技术的日益成熟，“十三五”时期及未来一段时期，我国将建成投产若干煤化工项目，基本分布在新疆、宁夏、内蒙、陕西等煤炭生产地区。即将开工投产的煤化工项目将对我国煤炭消费产生重大影响。根据相关研究，2020年，我国煤制油、煤制气、煤制烯烃产能分别达到938万吨、77.65亿立方米和1200万吨，比2015年水平分别增长3.7倍、2.5倍和1.4倍。测算分析表明，2017-2020年新上煤化工项目将新增能源消费量约2400万吨标准煤。预计在“十四五”时期，还会有大批煤化工项目投入运行。煤化工产业快速发展可能抵消部分全国压减煤炭的工作效果。

二是大范围高力度淘汰燃煤锅炉与保障合理用能需求不够匹配。数量多、分布广的燃煤工业锅炉每年消耗了大量煤炭。因为能效水平低、污染物处理不到位等原因，政府陆续出台了淘汰落后燃煤工业锅炉、锅炉节能环保改造、清洁能源替代等目标、政策。但是，大范围、高力度淘汰燃煤锅炉措施未能与高效锅炉推广、清洁能源供应、因地制宜选择替代方案等措施相配套。淘汰一侧进展过快造成了能源供应紧张、成本抬升等问题。例如2016—2017年在京津冀地区实施“煤改气”过程中，一些地方政府出于政绩工程和“早做早有补贴”的考虑，“层层加码”、大干快干，导致实际进展远大于预期。下游居民用户大规模超预期增长加剧了用气峰谷差，加之上游中亚进口气源意外减少、储气调峰能力长期不足，使局部市场出现严重“气荒”，整个采暖季天然气供应缺口超过20%，很多天然气管道虽然接通，但并没有气源供应，农村居民燃气采暖设备出现“无米下锅”的现象。

三是一些煤炭替代措施经济性差，可能造成煤炭消费反弹。2017年，我国许多地方把“煤改气”“煤改电”作为煤炭减量替换的重要途径。但北方很多地方在推行清洁采暖过程中，许多地方政府把“煤改气”作为“一把手”工程，逐级强化目标任务，造成局部地区“气荒”问题突出，企业燃气和居民采暖负担明显加大。河北、山西等地一些农村居民在一个采暖季大约需使用1200～1500立方米天然气，按照2.2～2.4元/立方米售价，成本为2640～3600元。即便扣除政府补贴的1000元，仍要负担1640～2600元，相比过去燃煤采暖费用翻了一倍。从单位热值能源价格比较看，以典型北方城市为例，天然气单位热值能源价格是煤炭的2.7倍，电力单位热值能源价格是煤炭的6.4倍。即使考虑包含生态环境损害的煤炭真实成本，天然气和电力单位热值能源价格仍远高于煤炭。今后随着“煤改气”“煤改电”的大规模推广，如果成本上涨矛盾未得到有效疏导，可能出现煤炭消费不减反增的现象。以北京、江苏等地区为例，为了腾挪资源供应北方地区民生用气，地方政府不得不采取限气措施，甚至停止已经良性运转的天然气发电机组，转而重启煤电。

四是一些地区和行业存在刺激能源需求增长的倾向。

受经济下行压力加大影响，部分地区存在刺激能源需求增长的倾向。以天津、辽宁等地区为例，2015-2017年，尽管全社会能源消费数量不断下降，冶金、电力等高耗能企业生产回落，但仍预期通过加大投资和加快项目建设，实现能源消费增长。同时，一些地区片面追求能源就地转化，不仅可能加剧高耗能行业产能过剩，还可能影响全国煤炭减量替代进程。以云南为例，云南预期2020年水电铝产能达到600万吨，消纳水电1000亿千瓦时，相当于新增能耗需求3000万吨标准煤。此外，随着我国主要高能耗产品需求饱和，部分行业可能寄希望于扩大出口。以钢铁行业为例，2018年，我国钢材出口6934万吨，尽管相比去年同期下降8.1%，但仍相当于直接或间接出口能源超过5000万吨标准煤。同时，随着钢铁工业内部工艺优化，焦炭出口问题不容忽视。2018年我国焦炭产量43820万吨，增长0.8%，但焦炭出口975万吨，同比增长20.8%。

政策建议

为保证完成国家目标，努力争取完成煤控研究项目提出的积极目标，针对上述控煤所面临的问题和挑战，报告提出如下六点建议。

第一，强化煤控目标约束。建议进一步强化煤控目标约束，严格落实节能提效、结构优化、能源替代各项措施，加强对重点耗煤行业的分类指导。研究出台“十四五”全国和重点行业煤控目标，进一步完善市场化的控煤政策机制。

第二，加强对重点耗煤行业新建重大项目的全过程监管。建议开展重点用能行业重大在建项目的全部筛查，加强国家与地方规划统筹衔接，确保重大耗能项目建设符合国家产业规划、节能环保标准和生态红线要求，新建重点用能项目不仅能效水平要达到国内领先、国际领先，能耗和煤耗也必须控制在总量目标范围之内。严格煤电装机和煤化工项目建设，落实等量减量替代要求，对不符合节能环保标准要求、未批先建的项目全部叫停。

第三，大幅提升东部地区清洁能源、外送电力保障能力。

第四，深化石化、煤化工领域供给侧结构性改革。建议立足国内要求，严格控制石化、煤化工产能盲目扩张。

第五，强化新兴领域用电、用气等需求侧管理措施。要进一步完善峰谷价格、差别价格、阶梯价格政策，推动重点部门煤炭节约利用、高效利用、有序利用、智能利用。

第六，完善“煤改气”“煤改电”相关政策，避免煤炭消费出现反弹。