结构性嵌入：党建引领社会治理的实现机制

2019-08-03许爱梅崇维祥

党政研究 2019年4期

许爱梅崇维祥

〔摘要〕党的十九大制定了加强和完善社会治理的宏观战略，并将党的领导（党委领导）作为社會治理的首要制度要求。各级党组织是社会治理中必须积极发挥引领性作用的整合性组织力量，党建则是确保党的领导力、组织力有效发挥的组织努力。嵌入式党建是党组织适应并领导社会建设的有效经验，也是适应当前转型期社会结构性需要的努力方向。以嵌入性党建引领社会治理，要依据顶层设计，以主体嵌入、制度嵌入和目标嵌入等多重结构性嵌入机制，实现党建对社会治理的有效引领。

〔关键词〕嵌入式党建;结构性嵌入;社会治理;中国共产党

〔中图分类号〕D267 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）04-0032-06

一、问题的提出

党的十九大作出重大战略判断，我国主要社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，中国特色社会主义进入新时代。新时代的战略布局之一，就是在党的领导下，以人民为中心，打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。党的十九大制定了加强和完善社会治理的宏观战略，并将党的领导（党委领导）作为社会治理的首要制度要求，明确了党在社会治理中的领导核心作用。在中国特色社会主义制度下，作为执政党，作为最可靠的、唯一具有全局性的整合性组织力量，各级党组织在社会治理中必须肩负起引领发展方向的整合作用。理想目标的实现，需要有一个强有力的党，党建就是确保党的领导力、组织力等有效发挥的组织努力。

中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。提高党的执政能力和领导水平，始终是作为执政党的中国共产党必须解决好的一个重大课题。“必须以党的自我革命来推动党领导人民进行的伟大社会革命”，要“不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，确保我们党永葆旺盛生命力和强大战斗力”，“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。〔1〕

在中国特色社会主义制度下，准确把握党的领导与社会治理的关系，是社会治理创新的前提，这是中西方社会治理的一个关键性政治制度差异，是中国现代城市有序治理、持续更新和快速发展进程中一个无法回避的结构性命题〔2〕。中国社会治理中的执政党基层组织建设，是现实的必然的结构性存在，不是一个可选择的问题。同时，它也为中国社会治理的创新提供了一个优越的核心力量。党建是保证这种核心力量能否发挥作用的组织自觉努力和客观保障。在打造共建共治共享的社会治理格局中，党建引领具有不可或缺的地位和作用，党建引领要发挥好社会治理的价值倡导和行动倡导作用，也要发挥好社会治理中的政治整合和资源整合作用，还要发挥好社会治理中的利益协调和组织协调的作用。〔3〕

十八大以来，党已经在积极推进基层服务型党组织建设，以期待提升和更好发挥基层党组织的服务功能，基层党组织建设与社会治理耦合互动日益增强。〔4〕但是不得不承认，传统“单位制党建”的逻辑和行动机制依然在基层党建和社会治理中发挥着一定的作用，但当前已经失去了其作用发挥的社会结构基础，不能适应新时代的要求。基层党建由此面临制度叠加，对基层党建的思想认识不实，体制不顺，“创新内卷化”、多元人群参与的不均衡、空间治理滞后、组织激励不足与治理“碎片化”等困境，造成了党建对社会的“结构性割裂”，战斗堡垒作用不强等矛盾。〔5〕

此外，有关党建如何才能在引领社会治理中由应然转变为实然的相关研究也存在一定局限，在路径和方式上要么回避，要么把“党建问题”作为一种基层治理要素进行研究，缺乏能够摆脱“两张皮”的有效路径。实践和理论操作中面临的最大挑战，是如何在新的社会结构条件下创新党建机制，在社会治理中真正实现党建引领的可持续效果。我们认为，由于社会治理结构的空间拓展和开放性日愈突出，基层党建要实现“引领”，需要将党建“嵌入”到不断拓殖的社会治理结构中，形成一个“党社双向互动”的结构。这也可以实现对现有研究的增益，为新时代的创新实践提供理论参考。

二、嵌入理论及其在党建实践中的应用

嵌入在中文词意上是指某一事物镶嵌进另一事物的过程和结果。〔6〕“嵌入理论”的形成，是社会学对经济学主义的一种不满和改进性努力。“嵌入”的阐发首先由“嵌入性之父”波兰尼提出，以表达市场是社会结构性存在的一部分，市场嵌入于社会是人类活动的本质和普遍逻辑这种整体性嵌入观。但他只是表达一种思想，嵌入是一种实然的社会事实。格兰诺维特的嵌入性思想则更具可分析性，将人看作是嵌入于具体的、持续运转的社会关系之中的行动者，并假设建立在亲属或朋友关系、信任或其他友好关系之上的社会网络维持着经济关系和经济制度。〔7〕并形成了嵌入的两种分析形式：关系性嵌入与结构性嵌入。前者是指行动者嵌入于其所在的关系网络之中，并深受网络其他成员的影响。后者将嵌入置于更大层面，即认为行动者所在的网络又是嵌入于社会文化传统、价值规范等结构之中的。后来的学者将嵌入不断地扩展，比如有学者将嵌入性区分为四种形式：结构嵌入（行动者之间的物质特征与结构关系）、认知嵌入（引领经济逻辑的结构化的心智过程）、文化嵌入（形塑经济目标的共享信念与价值观）与政治嵌入（限制经济权力的国家角色与制度法规，很多情况下与制度嵌入同义）。〔8〕总之，这些嵌入基本关注点是经济在社会中的嵌入性，无论是宏观还是微观，它们强调的是经济适应社会结构性要求的一种社会学视野。

“嵌入式”强调了一种主体努力适应特定结构并融入甚至改造的努力。可以将嵌入性作为视角，将仅在“可分析策略”下展开分析〔9〕。由上面的理论分析，我们看到“嵌入性”的核心意涵是指组织运行过程中必须正视政治、文化、社会资本等社会环境因素对组织运行逻辑和发展态势的植入性影响。如有关研究者使用嵌入性的分析工具对政府购买公共服务的项目制逻辑的研究，认为在公共服务打包、发包、执行、评估和监管一系列项目环节中，政府通过项目分割、“内部化”购买、设置“隐性壁垒”、行政干预、权力渗透等多元化的项目策略，营造出一种符合政府偏好的项目运作环境，从而达到对社会组织功能、结构和行为的植入性影响和“嵌入式”干预的目的，这种对社会组织的灵活干预和调控可以称为“嵌入式治理”。〔10〕

我们使用王思斌的分析思路，把嵌入作为一个分析概念，研究党建在引领社会治理功能要求中组织结构上具体的嵌入性方式。嵌入概念由此可以明确化为某一事物进入另一个事物之中去的过程和状态：至少有两个被指认的事物，形成嵌入的前提;一个事物进入另一个事物之中，构成嵌入过程，嵌入强调了结构性;前者是如何进入后者的，构成嵌入机制;进入后的结果、双方的关系如何，形成嵌入效果。

伴随中国社会巨大变迁和作为执政党的自身建设的紧迫性要求，党建一直在基层实践中探索适应社情民意的新机制。嵌入式党建在此背景下被提出并在有些地方基层展开实践。程熙认为，嵌入式党建路径，是指“社会组织党建过程中，执政党充分运用其自身或社会精英掌握的组织资源，通过渗透、动员、宣传等方式对社会组织施加影响力，将社会纳入有序化的政治参与过程，形成一种‘嵌入式治理模式，进而在此过程中不断提高执政党的内部领导力、平台领导力和文化领导力”〔11〕。而孔娜娜与张大维则进一步明确，认为嵌入式党建，指“党员嵌入或加入到群众管理或服务组织，并且已经深入群众组成了集体行动单元，群众形成了横向、平等、网状式管理服务的党建工作新方式，它是从科层式架构到扁平式组织，从威权式统治到参与式领导，从垂直式管理到嵌入式服务的党建变迁过程，是党建工作方式的根本性转变”。〔12〕孔卫拿经过分析发现，嵌入式党建路径由于党组织和社会组织两方在组织特质上的差异，使作为嵌入方的党组织和被嵌入方的社会组织在“引领”与“自主”这两个不同范畴内仍存在困境，嵌入式党建的后续优化与完善方略，应主要集中在提升嵌入过程中的政党引领力量和保障社会组织的自治边界，实现“引领型嵌入”与“嵌入式自主”的双赢目标。〔13〕

以上界定从宏观到中观比较明确的阐释了党组织如何通过组织嵌入、制度嵌入和效果嵌入等，实现了党建目标和社会治理目标的兼容和双赢。上文分析嵌入概念的时候，我们强调嵌入作为一种分析性概念的视角。借鉴以往界定，本文将嵌入式党建概念界定为：党组织作为治理的核心主体，以结构性（组织成员、组织制度和组织目标）的嵌入方式进入社会治理主体，通过党组织的适应性重构和嵌入性建设，达成引领性双赢的目标。

嵌入式党建是一种党建创新机制，通过将党组织建設过程、制度规则和目标融嵌入整体社会结构和社会行动中，使党组织和党建目标主动回应社会结构性变化，在互动发展中植入自己的核心影响：突出政治功能，以提升组织力为重点，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，确保我们党永葆旺盛生命力和强大战斗力。嵌入式党建，不仅仅强调组织结构上的“覆盖率”，更强调了组织结构上的有机融入和渗透。通过成员、组织和行动嵌入已有治理结构，党建以服务的方式来实现政治领导和组织引领效果的最大化。

三、党建结构性嵌入社会治理

中国共产党在领导革命、建设和改革与新时代中国特色社会主义的胜利实践中，无数次地证明，嵌入式党建是党组织依据中国实践，适应并领导中国社会的有效经验，也是适应当前转型期社会结构性需要的努力方向。

革命时期，是嵌入式党建最早的典范。依据革命斗争的问题导向，通过调查研究，毛泽东在1927年率领秋收起义部队到达江西省永新县三湾村进行改编时，首次提出“支部建在连上”，使党组织有机嵌入军队，在军队中建构了完整的党组织体系，形成了“连支部、营委、团委、军委”四级党的领导机关。这为党全面建设和掌握部队提供了可靠的组织保证，“支部建在连上”成为“党指挥枪”的重要组织前提和保障，是建党建军的一项基本原则和制度，也是革命取得成功的重要法宝，它确立了中国共产党对军队的绝对领导，也从此定下了中国人民解放军未来发展壮大的基调和底色。“支部建在连上”，是中国共产党把马克思主义的建设理论与中国革命具体实践相结合的产物，是能够抓住普通党员的一个最佳组织形式和机制。“支部建在连上”，使党的路线、方针、政策落实到基层有了不可替代的制度构架，也为基层党支部在基层发挥领导核心作用、联系群众和党员的桥梁和纽带作用奠定了基础。以此为代表的诸种实践，本质上就是党组织运用基层组织嵌入社会的方式，获得强大的动员和组织力量。

新中国成立后，单位制构成了中国社会行动的基本组织单元。依据这种组织单元的特性：社会人为规划“机械团结”的封闭性、行政化，单位制党建也走上了行政化、封闭性、科层化的制度嵌入模式。由于组织逻辑和组织目标的一致性，这种嵌入也保证了单位制党建的制度性和动员性。改革开放以后，随着“单位社会”的变迁，“单位”不再是社会的基本组织形式，“社会”开始发育并朝多元化方向发展，这直接导致了原有的单位制党建“脱嵌”于社会基层，基层党组织出现了“悬浮化”和“形式化”等不良现象，带来了不可忽视的政治风险和社会风险，迫使基层党建的创新发展，如区域化党建。有研究认为，区域化党建是一种服务于新型社会“有机团结”的开放性、多样化的基层党建模式，是中国共产党在与外部新型环境的复杂互动过程中进行深层次结构性适应的产物。从组织角度看，这本质上是一种重构嵌入途径的尝试。

新时代社会治理中的嵌入性党建，要依据社会治理的顶层设计原则，研究其在社会治理中主体嵌入、制度嵌入和目标嵌入的有效实现方式。已有实践，也在努力探索有效的嵌入党建模式。张冰乐与林琦通过构建“嵌入—引领”分析框架，分析了西藏非公企业党建的实践举措，从结构性嵌入与关系性嵌入两方面来讨论西藏非公企业党建工作机制的特点。〔14〕孔娜娜与张大维通过对四方堰社区嵌入式党建实践的研究，将嵌入过程和路径具体化，发现它：通过“三级管理、四级网络”，重构嵌入群众的组织结构，通过“多方推荐、居民直选”，创新嵌入群众的领导方式;通过“主动承诺、接受考评”，转换嵌入群众的服务方式;通过“发展党员中心户”，形成嵌入群众的集体单元;通过“认领公益性岗位”，搭建嵌入群众的基础平台;通过“党员打擂争星”，构建嵌入群众的竞争性机制等，实现了党员的自愿参与，实现了参与式的领导途径和嵌入式的服务的良性循环。

通过已有实践，从结构主义角度来看，基层党组织可以通过以下几个方面嵌入到不断创新的社会治理中。

（一）主体嵌入

组织形态是组织具体结构的外在形式，组织结构是组织形态展现的支撑。在现行的中国社会结构下，基层党组织只有“内生性”地嵌入到城市基层社会治理结构中，才能真正实现“引领”，而基层党组织建设的形态也制约着基层社会治理的结构。基层党组织能否“嵌入”到社会治理的具体结构中去，直接关系着中国现代城市社会治理的路径展开方式，决定着新时代中国特色社会主义中社会治理制度供给不平衡不充分的突出问题的解决方式。

在社会治理中党建的主体嵌入，就是要解决社区治理主体中党组织和党员的主体地位生成和巩固的过程。具体到中国的社区组织结构中，形成以居民社区党组织为中轴，将党组织和党员内嵌在居委会、业委会、物业公司、驻区单位、群众团体、社会组织、群众活动团队等组织化治理主体中。通过党员主体参与，社区党组织统筹协调，把基层党建、社会意见（民智）的征集、政府部门的联动（发展）、引导共建（和谐）与共同意识培养（素质）有机地结合起来，形成一个党建引领下具有“完整性”的现代城市治理框架和结构。

目前在社会治理中的主体嵌入中，最迫切的是有效內嵌入处于党组织匮乏状态的社会组织。通过在社会组织中发展党员，建立党组织体系，这是党加强对社会组织领导的组织保证。在社会组织中建立党的组织是扩大党的群众基础和执政基础的重要方式，是社会组织党建的基础。如广州市的制度设计中，社会组织党员任职制和党建指导员双重主体建构，使党建实现了主体嵌入，正在探索实施的广州市社会组织党建品牌项目“红苗工程”，通过嵌入式党建，使一颗颗的“红种子”（处于孵化期的社会组织）进化成为“红树苗”，并且通过搭建各类平台，连点成片，着力植造社会组织党建“红树林”。南京仙林区借助委托专门党建民非机构“唐大姐工作站”，实现区域内社会组织的党组织建立、党员教育培训等能力提升和社会组织党建项目策划等，有效实现了社会组织党的主体性嵌入。

（二）制度嵌入

回顾中国城市基层社会治理的历程，一个基本的逻辑是试图解决党建和社会治理之间相互关联的制度结构，即如何找到党建在基层社会的支撑点，形成一个共建共治共享的制度中轴。只有制度化，才能保证内嵌的常规化和可持续性，只有制度化，才能在现实实践的基础上，不断地优化组织结构。如何实现制度性内嵌，发挥党建在社会网络节点作用，成为新时代嵌入式党建的关键方向。

目前的尝试，主要是采取行政推动方式，市区党委、组织部门、民政部门以及业务主管部门借助行政权力，通过渗透、动员、宣传等方式从外部将党建资源嫁接到社会组织内部。如在政策中，党建嵌入法人治理结构中已经成为一种制度要求。2018年5月，民政部印发《关于在社会组织章程增加党的建设和社会主义核心价值观有关内容通知》，明确要求社会组织应当在章程中增加党的建设和社会主义核心价值观有关内容，民政部门要在成立登记和章程核准时加强审查。在章程中增加党的建设有关内容，是明确党组织在社会组织法人治理结构中法定地位的重要制度安排，这就为加强党对社会组织的领导，更好发挥党组织政治核心作用提供了制度保障，从源头上确保了社会组织正确的政治方向，对引领社会组织健康有序发展，引导社会组织发挥正能量具有重要意义。各地也在尝试打造组织联动式的“区域化党建格局”“两新党组织建设”等新的组织化形式。如通过制度化建设，广州市设立社会组织党群活动服务中心、广州市社会组织培育基地党建工作站等，全面推开《广州市社会组织党组织负责人任职管理办法》《广州市社会组织党建工作指导团建设方案》。

（三）目标嵌入

党建的最终目标是党建功能目标的实现。作为中国执政党，中国共产党的党建目标和社会治理的最终价值目标是一致的。但是，具体到社会中的组织就有可能出现不同于党组织的目标。如何实现党的目标在社会组织目标中的引领作用，成为社会治理中党建的核心关注。而实践告诉我们，正如我们一直强调党要坚持人民路线、人民中心的价值观一样，要实现这种目标嵌入，就是要通过为广大群众所喜闻乐见的活动，让党建润物细无声地在促进社会利益的实现中获得合法性。如“巷邻坊”党建服务点的具体运作提出了“基于生活化的党建功能运作”的命题，着眼于村庄党建与村民生活治理的联结，在统筹村庄党建的过程中，以“巷邻坊”党建服务点为基础，将基层党建与村民日常生活进行统合。〔15〕党建嵌入村庄社会结构，工作中嵌入民意诉求，嵌入党的认知图式，嵌入情感和价值认同，嵌入事件等与村民日常生活相契合。

四、结语

中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导。中国特色社会主义成功的关键在党，提高党的执政能力和领导水平，始终是作为执政党的中国共产党必须解决好的一个重大课题。党建成为确保党的先进性和战斗性、提高党的执政能力、巩固党的执政基础的自觉努力，它必须以党的自我革命来推动党领导人民进行的伟大社会革命，以实现党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力的不断增强，确保我们党永葆旺盛生命力和强大战斗力。因此，党要不断在社会变迁的过程中，通过及时有效的方式实现“自我革命”，以达到党的建设目标。

社会治理所面向的社会领域，是党建的基本所在。在中国特色社会主义制度下，社会治理中的执政党基层组织建设，是现实的必然的结构性存在。这一中西方社会治理的关键性政治制度差异，是实现有效治理中一个无法回避的结构性命题。在社会治理中通过强有力的、有效的党建巩固党的领导，是巩固党的执政基础和引领社会治理有效实现的关键。在嵌入性理论视角下，经过对已有实践的回顾，我们发现“嵌入式党建”是党组织在革命、建设和改革时期不断使自己适应并有效引领社会前进的有效党建原理，进而也可以成为引领新时代社会治理的实践原则。以结构性嵌入的方式，通过主体嵌入、制度嵌入和目标嵌入等多重结构性嵌入机制，可以实现党建功能目标与结构特质的匹配，实现对社会治理的有效引领。

伴随中国社会巨大变迁和作为执政党的自身建设的紧迫性要求，党建一直在基层实践中探索性地寻找适应社会结构性变动的新机制，为中国社会治理的创新提供优越的核心力量。“嵌入性”的自觉，反映了党组织“实事求是”地充分考虑社会环境因素对组织运行逻辑和发展态势的植入性影响，通过将党组织建设过程、制度规则和目标融嵌于整体社会结构和社会行动中，使党组织和党建目标主动回应社会结构性变化，在互动发展中植入自己的核心影响。作为党建机制，它实现了对组织环境的及时回馈，使党组织始终拥有适应性和回应性，所以可以充分实现政治领导和组织引领功能的最大化。当然，实践是检验真理的唯一标准，今后的研究中，需要进一步关注结构性嵌入党建的地方实践，并在反思基础上形成更为准确、有效的理论，以更好地指导实踐。

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