中国共产党执政七十年党建经验再思考

2019-08-03王长江

党政研究 2019年4期

〔摘要〕执政党和公权力的这种交互作用，是贯穿于执政后党的建设理论和实践之中的一条主线，也是党建研究的众多角度中一个特别重要的视角，可从党政关系、党内民主、基层党建、腐败治理四个基本方面来展开讨论。党政关系是执政党建设要面对的首要问题，这不仅因为它关系到掌权的方式是否科学、有效，更因为它决定着党的自身建设的目标和行为方式。发展党内民主，不仅仅成了改善党内政治生态和党内关系的需要，也成了发展社会主义民主政治的切入点，这本质上是一个如何既遵循民主政治的规律、又体现中国特色的问题。我们既不能延续苏联模式缺乏民主的弊端，也不可能采纳西方多党制。一个合适的选项，就是在党的领导下推进民主。改革开放后，基层党建已经从过去的行政依附型向国家与社会结合型转变。不过，这种转变仍是不确定、不稳定的，有时是摇摆的。基层党建怎样在公权力和社会之间找到自己发挥作用的关键点，是一个很需要进一步深入探讨的问题。对腐败与权力之间关系的深刻认识，我们党也经历了一个不断的深化过程，并逐渐用现代政治理念看待权力和腐败的关系，提出了“把权力关进制度的笼子”的重要观念，并对反腐败斗争从制度体系上进行了更为全面、深入的设计及实施，未来反腐败体系建设任务的艰巨性和复杂性仍不可小觑。

〔关键词〕执政党;党的建设;新中国70年;中国共产党

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2019）04-0005-12

七十年前，中国共产党取得了执政地位，在一个历史悠久、人口众多、经济社会“一穷二白”的大国成了执政党。全国范围执政给党的建设带来了一系列深刻变化：一方面，党要紧密围绕执政这个新的重大课题，提升自身的水平和能力;另一方面，公权在握的现实也不可避免地影响着党的肌体，使党的建设面临一系列新情况新问题。执政党和公权力的这种交互作用，是贯穿于执政后党的建设理论和实践之中的一条主线，也是党建研究的众多角度中一个特别重要的视角。沿着这条主线，本文就执政七十年党的建设的理论与实践谈几点认识。

一、执政党建设的逻辑与基础

由领导人民为夺取政权而奋斗的党，转而成为执掌政权、领导人民进行社会主义建设的党，这是这七十年党的建设的基本背景。对这一基本背景，研究者可以从不同的角度进行解读。譬如，可以着重放到现代化进程中去考察;可以从保持党的先进性角度来强调;也可以从维系党和人民群众联系的角度去认识;还可以从国际共产主义运动的视角来把握;等等。这些不同解读，各有自己的道理和逻辑，都能促使我们深化对党的建设的认识和思考。不过，从党掌握公权力和由此产生的党和公权力的交互作用的角度对这一问题进行的研究，总体不多，没有得到足够的重视。其原因大约有二。一是实践上我们党取得权力的方式具有特殊性，走的是一条马克思主义普遍真理与中国革命实践相结合的独特道路，它使我们不容易从政治发展一般规律的角度去展开思考。二是在马克思主义诞生之时，尚没有一个无产阶级政党执政，因而这一理论无法对如何执政作更详细、更具操作性的回答，更无法对党和国家权力如何相互作用作出描述和分析。但是无论如何，这种状况和这个问题在今天的实践中所占的分量是不相称的。对一个已经长期执政七十年的党来说，忽视和回避这个问题的理由现在都已不复存在。

执政党和公权力的交互作用有其客观规律性，在相当的程度上不以人的主觀意志为转移。过去我们把这个问题看得比较简单，似乎主要是一个认识问题，只要让大大小小的掌权者有足够的觉悟，就能解决。其实，这个重大的课题，既关乎认识和理念，也影响行为方式，最后更落脚到制度和体制。例如，权力对掌权者有腐蚀作用。因为公权力大于个人权利，利用公权力可以做仅利用个人权利无法做到的事情，这就使任何掌权的个人都有滥用权力的可能性。无论什么阶级出身的人，也无论其觉悟有多高，这种可能性始终存在。不能仅靠个人的觉悟来防止这种滥用。这一点，已经在人类政治史上得到了充分证明。要从根本上防止权力运行失范，除了对掌权者个人保持较高的要求之外，更重要的，一是对公权力有足够的约束和监督，二是把这种约束和监督定型化为制度。这些年来，我们党加强对权力的监督和制约，提出“把权力关进制度的笼子”，表明对这个问题已经有了十分清醒的认识。

但是，这种认识并不是执政伊始就已经确立。相反，获得这种认识经历了一个很长的历史时期，其间有曲折的探索，也有沉痛的经验和教训。大体说来，以改革为界，我们党执政经历了前后两个大的阶段。在前一阶段，计划经济作为基本体制，统御并主导着国家和社会生活的方方面面;在后一阶段，计划经济逐步退出历史舞台，被社会主义市场经济所取代。经济基础决定上层建筑。计划经济和市场经济意味着两种完全不同的权力配置方式。两个阶段依据的理念、理论和逻辑起点都不相同，党的建设的理念、实践取向和体制机制也因而有着完全不同的特点。

毋庸讳言，在改革前这一阶段，仿照苏联和苏共老大哥的榜样，建立权力高度集中的政治经济体制，是党执政的一大特点。人们普遍把这个时期叫做“照搬照抄苏联模式和苏共模式”的阶段。其实这种说法不够确切，并不能准确地描述当时体制的基本特征。可以这样说：恰恰是多元因素，而不是单元因素，塑造了我国体制的特有形态。

首先，我们党一开始很有走出一条自己独特道路的雄心壮志，其代表性理论即建国前就提出的“新民主主义论”。在取得抗日战争胜利后，我们党朝着这个方向作出了很大的努力。即使后来国共合作破裂，陷入内战，内战结束后，我们党也没有放弃这项探索。只是后来，确定了社会主义道路之后，我们想尽快追上苏联，进入社会主义，头脑不冷静了，才开始按苏联模式塑造社会，塑造党自己。

其次，不可否认，在社会主义、资本主义两大阵营对峙、逼迫我们不得不“一边倒”的局势下，我们选择加入社会主义阵营，“照搬照抄”的痕迹才越来越浓重起来。因为“一边倒”意味着承认苏联是社会主义的老大哥，苏共是共产党的老大党。这个老大党又明确要求各国党按苏联的模式来建设社会主义，将此作为标准来判断各国社会主义的“成色”。在这种压力下，合适的拿来，不合适的也不得不接受，僵化的体制得以形成。

再次，领导革命斗争的党在思维方式和行为方式上形成的惯性，对党的领导方式和执政方式有着不可忽视的影响。虽然我们党师从苏共，建党之初就遵守苏共的规范，但毕竟已经通过长期的“中国化”过程在自己的土地上扎下了根，并由此形成了自己独有的思维习惯和行为方式。这种高度集中统一的思维习惯和行为方式与苏共所认为的社会主义有着非常高的契合度，但确实又土生土长、根深蒂固。

最后，当然还包括中国几千年政治文化的影响。我国客观上没有经历过资本主义阶段，没有经过民主、个人自由、权利的发展。包括国民党在内，都深受这种传统文化的影响。对此，邓小平曾经有过尖锐批判。〔1〕

在上述多元因素综合作用之下，出现了两种状况：其一，从取向上讲，我们想摆脱苏联和苏共的影响，强调独立自主和独创性;其二，领导武装斗争的经历和选定计划经济使得党天然倾向于权力集中，因而实际上难以跳出苏联给定的模式。

想摆脱而又难以摆脱苏联模式的困境，在后来的中苏冲突表现得最为典型。客观地看，斯大林逝世，资历较浅的赫鲁晓夫上台，为我们摆脱苏联人的控制提供了一个很好的机会，也是摆脱苏联模式的一次机遇。不幸的是，我们把分道扬镳的切入点选在了“赫鲁晓夫背叛斯大林”上。此时的赫鲁晓夫正想通过反对斯大林来确立自己的权威。这样一来，我们就不得不站在反对赫鲁晓夫否定斯大林的立场上。我们看到，在这里出现了一个“反作用力”，这个“反作用力”把赫鲁晓夫变成了想突破斯大林模式（当然他没有成功）的人，而我们自己则成了斯大林模式的忠实捍卫者。

这种状况，给我们党的建设一个明确的塑形：它坚持计划经济为基石的苏式社会主义，并服务于这种权力高度集中的统制型体制。这样的党的建设有两个特别突出的特点。

第一，虽然已经是无可置疑的唯一的执政党，却对权力缺乏足够深刻的认识，完全接受了苏共关于权力不受约束的一整套理念。列宁有一句名言：“无产阶级的革命专政是由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权，是不受任何法律约束的政权。”〔2〕毋庸说，列宁讲这句话有特定的背景，不可作简单化的理解，但确实在认识上对共产党掌握的权力“该不该约束、如何约束”产生了较大的误导作用。对权力应该受到约束没有明确的态度，自然谈不上建立约束权力的制度。于是，对执政过程中出现的问题，仍然习惯回到个人、思想上来解决。沿用的方式就是整风，驾轻就熟地发起一次又一次的运动。直到“文革”，反修防修，打倒走资本主义道路的当权派，并没有跳出“运动治国”的思想藩篱。对权力的约束一直处在较低的制度化水平上。

第二，对于“社会主义=计划经济”的等式坚信不疑。计划经济模式要求事无巨细包揽一切，导致党和权力混在一起，权力失去约束（这时候的权力滥用表现为特权）。在大包大揽的背景下，对于出现的问题，人们往往从“如何使权力更有效”的角度寻找解决办法，寻求权力的加强、再加强，而很少相反，到“如何约束权力”中去找答案。这就不可避免地使本已存在的问题变得更加严重。

结果我们看到，党手中的权力集中了，但和民众的联系疏远了，党的威信下降了。在党的权力不断得到加强的同时，也不得不承受由于权力过分集中带来的一系列后果，诸如官僚主义现象、家长制现象、特权现象、干部职务终身制现象、个人迷信和个人崇拜现象等等。

正是在这样的背景下，上个世纪70年代末期迎来了改革开放。

改革开放阶段的目标实际上非常明确，就是解决前述阶段出现的种种问题，而且首先针对的是计划经济体制的一系列弊端，兴利除弊。〔3〕当然，同样非常明确的是，改革一开始就不像人们想象的只是发展经济那么简单。它绝不仅仅限于经济领域，而是触及整个体制，经济、政治、社会乃至文化各个方面都包含其中。改革越是向纵深发展，越是如此。

改革时代的特点和计划经济时代的特点一样鲜明。计划经济体制的最突出弊端是权力过度集中，统得过死。其他弊端也由此而来。在计划经济体制下，经济发展缓慢，社会缺乏生机，民众缺乏主人翁精神，原因在于利益机制没有建立起来，导致动力不足。改革从释放人们的利益追求开始。利益的背后是权利。所以，改革本质上是一个权利和公权力你退我进、彼此消长的过程。我们看到，改革恰恰是从权力和计划控制最弱的边缘地带发端，故被获得诺贝尔奖的美国经济学家科斯准确地称为“边缘革命”〔4〕。从权力配置的角度讲，改革开放意味着开始改变权力没有边界地包揽一切的状态，从不受约束逐步进入有边界、受约束，从无限退向有限的过程。

这种状况，自然对于党的建设有新的要求，促使党的建设的理念发生变化。在党中央文件和领导人的讲话中，开始“坚持和改善”党的领导并提，“加强和改进”党的建设并提，就是其中最为显著的标志之一。邓小平的说法最为明确：党的领导和党的建设要坚持和加强，但必须改善和改进;只有不断改善和改进，才能真正得到坚持和加强。〔5〕

党的建设的变化自然绝不仅仅表现在理念上。改革的取舍往往与观念的转变、体制的转型交织在一起，既互相促进，又互相掣肘，呈现出十分复杂的局面。与公权力的变革一样，党的建设自身的变革實际上也经历着若干不同阶段：先是在经济改革压力下被动退让、放松管制，让渡出一部分权力;尔后是在思想解放、观念转变的前提下，为了适应市场经济的发展进行主动探索;再后来，权力背后的利益浮出水面，在探索过程中利益越来越强地影响着权衡选择，改革出现胶着、博弈状态;再后来，党的领导和党的建设在“全面加强党的领导”的要求下得到强化。我们还可以观察到这样的情况：由于长期以来党和政府的权力彼此没有明确的界限，下放和让渡权力也通常与“加强还是削弱党的领导”的命题纠缠在一起，这往往使争辩动辄上升为政治问题，使得探索本身包含着越来越高的政治风险，事实上逐渐变成了禁区。这是改革进入深水区的一个突出特征。

沿着党建和公权力交互作用的主线，让我们从党政关系、党内民主、基层党建、腐败治理四个基本方面作一下更加具体、深入的考察。

二、党政关系

党政关系是执政党建设要面对的首要问题。这不仅因为它关系到掌权的方式是否科学、有效，更因为它决定着党的自身建设的目标和行为方式。

新中国成立之初，在党政关系问题上，我们认同马克思主义政党的普遍观点，这种观点来自列宁。列宁强调，党要对国家进行领导，但党的领导是总的领导，不能代替和包办政府的工作。“党努力领导苏维埃的工作，但不是代替苏维埃。”〔6〕需要强调指出的是，我们党对这个问题的认识并不单纯是受了苏共观点的影响，有相当一部分认识来自党在局部执政时的经验。早在井冈山革命根据地时期，毛泽东就指出：“以后党要执行领导政府的任务;党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”〔7〕邓小平在他的著名文章《党与抗日民主政权》中也强调：“党的指导机关只有命令政府中党团和党员的权力，只有于有必要时用党的名义向政府提出建议的权力，绝对没有命令政府的权力。”他把以“党权”代替“政权”痛斥为“国民党遗毒”。〔8〕在全国执政之后，党的领导人普遍保持了“党不能包办政府”的清醒认识。〔9〕

不过，事实上，在高度集中统一的计划经济体制下，避免“以黨代政”是不可能的。我们知道，从列宁到斯大林再到赫鲁晓夫，一直到戈尔巴乔夫改革前（后来戈尔巴乔夫改革、苏共失去执政地位另当别论），苏共都始终未能解决好党政关系问题。计划经济体制的基本运行方式就是党和政府事无巨细包揽一切。每个环节都是总计划的有机组成部分，是实现整个计划的根本保证。所以，在执政状态下，只要接受了苏联计划经济模式，就不可避免地要采纳苏共的领导模式。在实践中我们看到，在我国，从1953年新税制事件之后，党政关系朝着越来越混淆不清的方向发展。其间辅之以若干思想整顿运动，到1958年正式确立了党政不分的一元化领导模式。〔10〕

以党代政，必然导致权力过度集中。权力过度集中是我国体制各种弊端的总病根。〔11〕邓小平的这个“总病根”的提法，十分尖锐，一语中的。改革首先会触及到这个总病根。可以说，邓小平1980年8月的《党和国家领导制度的改革》一文，就是针对这个总病根来的，被当之无愧地称为政治体制改革的纲领性文件。在邓小平和当时党的其他领导人的推动下，上个世纪80年代上半叶，成为理顺党政关系的探讨最为全面、系统、深入的时期。

可以看出，随着探讨深入，对这个问题的认识是在向前发展的。解决党政不分、以党代政现象的办法，自然是党政有所区分。最初，这种区分被称作“党政分工”。这个概念容易被接受，因为它的直接含义，是指党组织不要包揽那么多权力，而应在掌握主要权力的前提下，把一部分相对次要的、执行性的权力交给政府。它所涉及的内容，更多在权力的操作层面，不会引起政治问题，但也意味着，党组织仍然保留了大量原本属于政府的权力。这对于正在开始摆脱计划经济模式的改革而言，显然是不够的。在这种情况下，“党政分开”的概念开始流行。

党的十三大明确接受了这一概念，并把党政分开解释为“党政职能分开”。“职能”很容易让人联想到“功能”。从功能上去区分党和政府，把这种区分作为解决党政关系的依据，迈出的是很大的一步。十三大确立了处理党政关系的基本内容和基本原则。这些原则，集当时对该问题探索之大成，是那一阶段改革的重要成果。所以，当后来有人对十三大报告的政治体制改革设想提出质疑时，邓小平明确表示，十三大报告“一个字都不能动”〔12〕。

在后来的实践中，有些方面出现了更加激进的提法。例如，有人认为提“党政分开”也还不够，应当提“党政分家”或“党政分离”。还有的人则主张“寓党于政”。不过，这些观点显然缺乏内涵，也不准确，未能得到人们的普遍认可。在另一些方面，由于旧的做法被停止，新的措施却没有跟上，改革出现了一些消极后果。例如，90%的党组被取消，各行其是的现象突出出来;不少党组织习惯于过去靠权力开展工作，现在没有了权力，工作失去了抓手，形同虚设;党组织不再掌握行政权力，党员和党务工作者有明显的失落感;等等。人们很容易把这些现象与“放弃”或“削弱”党的领导挂钩。因此，在发生了1989年“政治风波”、加强党的领导和党的建设的要求重又强化之后，对“党政分开”的探索实际上逐渐停了下来。再后来，虽然邓小平“南方谈话”启动了新一轮改革，建立社会主义市场经济体制的明确目标客观上也促动着对党政关系的新一轮探讨，但由于种种原因，这项改革始终没有回到已有的起点。

“分开”的路没有走通，还普遍出现了党政不协调、相互扯皮、彼此打架的现象，这对于实现党的领导显然是不利的。鉴于此，党的十八大明确不再沿着这个思路继续探索，而是提出了加强党的全面领导的要求。为落实这一要求，十八大以来陆续出台了一些新举措。加强党的全面领导成为今天我们党处理党政关系的一个重要遵循。在强调“加强”同时，中央也明确指出，“全面领导”，“党领导一切”，并非主张党政不分，也绝不是回到党政合一。显而易见，对党政关系来说，这是一个与过去有很大不同的空间和平台，需要进行更加深入的探索。无论如何，党政关系都仍然是一个有待在理论上和实践上进一步研究的重大课题。

党政关系问题之难以解决，原因在它的极端复杂性。说它复杂，是因为就本质而言，它必须同时回答好政治学的两个重大命题：一是如何提高执政的有效性，二是如何增强执政的合法性。这两个重大命题相互联系，相辅相成，同时相互之间又有一定的张力，十分难以拿捏。

理顺党政关系，首先要解决的是执政有效性或科学性问题。坚持党的领导，目的在于保证政权运行能够不折不扣地体现党的路线方针政策，体现党领导的政府给人民提供的是最优质的服务。但是，客观上，在我们这样的体制中，党的系统和政府系统同时独立存在、同时运行，两者共同行使同一套公权力，相互之间不可避免地会产生摩擦和掣肘。如何把这种摩擦和掣肘降至最小，使公权力的效能得到最大化的发挥，是党政关系是否科学的一个重要评价标准。政治系统只有健康有效地运行，党对政权的领导才能显示出其意义。

党政关系的处理，同时又与执政合法性问题密切联系着。党政关系是否科学要用执政的有效性来判断，但效能却不是处理党政关系的唯一标准。如果仅仅落脚在效能上，那么，完全可以把党和政合为一体，集所有权力于党组织，从而从根本上杜绝职责不清、推诿扯皮、政出多门的现象。但是，为什么从列宁开始，共产党执政都一直强调党不能和政府混淆，不能包揽政府事务？道理在于，政党和政府是两种不同性质的组织，职责、功能、权属关系都完全不同。现代政府属于权力组织，是公权力的合法载体。根据民主政治的原理，公权力系由民众为自身的生存和发展让渡出一部分权力集合而成。掌权者依照由此衍生的程序和规则得到权力、掌握权力，才能取得人们的认同，人们才肯服从。这就是我们所说政治学意义的合法性。政党则是有共同政治价值追求的人们自愿组成的社会政治组织。它和一般社会组织相区别，只是因为它不是一般性地以捍卫自己的利益为目标，而是把掌握公权力或对公权力运行施加影响作为目标，来追求某种价值（其中也包括利益）的实现。政党按照自己的这些逻辑和功能发展自身、开展活动。政党完全融入政府，政党就不再是政党，就会国家化、行政化、官僚化;政府按照政党的逻辑运行，同样会使民众和公权力之间的特定关系出现紊乱。所以，政党既要介入和影响公权力的运行，又不能因这种介入而扭曲公权力運行的逻辑，使民众和公权力的特定关系发生脱节，才可在民众广泛认同的基础上执政。这是执政合法性对党政关系的要求，也是理顺党政关系的难点所在。

理顺党政关系的实践可以有阶段性的划分和偏好。针对存在的问题，这一阶段可能重点关注效能问题（例如近两年推进的党和国家机构改革），那一阶段可能执政合法性问题又突出出来，成为关注的重点。这种阶段性特点和偏好是允许的。但是，从长远看，执政合法性和科学性互为基础、相互支撑、相辅相成。良好的制度化的党政关系只能在执政合法性和执政科学性有机结合的基础上产生。

三、党内民主

共产党的根本组织原则和组织制度是民主集中制。从理论上说，民主集中制有健全的内容：既有民主，又有集中，实行民主基础上的集中，集中指导下的民主。但在运行中，民主集中制的实际效果与政治体制、执政方式的关联，比之与理论阐述的关联要大得多。在适应领导军事斗争和计划经济需要的高度集中体制下，民主往往缺位或先天不足。在已经执政的条件下，民主长期缺位的结果，必然是权力过度集中。我们看到，无论苏共，还是中共，或是其他共产党，执政之后无一例外地都出现了集中过度、民主不足的弊端。因此，可以说，发展党内民主不仅是共产党自身可持续发展必须解决的问题，也是掌好权要面对的亟需回答的问题。

执政之初，我们党对发展党内民主的探索曾经有一个热潮。这个热潮形成的渊源有三。一是在刚获得政权的情况下，我们对如何“为人民掌权”不太托底，很需要在“如何实行民主”的问题上集思广益。毛泽东的“进京赶考”说实际上就是这种心态的具体体现。这就客观上为开展党内民主提供了有利条件。二是苏共影响。实行“一边倒”政策后，我国和苏联的关系进入蜜月期，加上本来就采用了苏联模式，我们和苏联走得很近。随着赫鲁晓夫上台反省斯大林过度集权的模式，党内民主和人民民主也成为我们党内普遍关心的话题。三是过去既有的中央统一指挥、又分头主持军事斗争的成功模式延续下来，客观上促成了党内大事共商的氛围。

这个热潮的集中表现是党的八大。八大召开的整个过程，就是一个很好的实践党内民主的过程。对于八大拟制定的文件，在会前一年多的时间里即以各种形式在党内广泛征求意见，真正成了一次刘少奇所说的“集体创作”〔13〕。八大期间，68人作大会发言，45人书面发言，对发言的要求是“要有批评，要有丰富的批评”〔14〕。大会的信息是开放的，新闻及时报道，报告、发言及时登报。八大形成的成果更是突出了党内民主：第一次规定了党员的七项权利;尖锐批判了斯大林个人迷信，向全党提出了反对个人崇拜的历史任务;强调坚持党的集体领导制度;决定实行党代表大会常任制;等等。

遗憾的是，在这之后，党的建设实践很快离开了八大展现出来的党内民主进程。其中的原因非常复杂，我们在这里不一一分析。但一个不容忽视的方面，就是对巨大的权力有可能给党、特别是给党的领袖带来的扭曲力量警惕不够，没有用强有力的制度为党内民主建立保障，使大量好的传统难以得到延续。我们看到，从此领袖的个人专断愈演愈烈，以致最后出现了“文革”这样的灾难性后果。

所以，进入改革开放时期，痛定思痛，党的建设方面一项最重要的任务，就是针对党和国家政治生活中缺乏民主的现象，强调党内民主。

对于党内民主，全党在认识上是不断提高、不断深化的。邓小平一针见血地指出，从党的历史上看，民主遭到破坏，往往与权力过分集中有关。〔15〕因此，在他本人支持、时任总书记胡耀邦坚决贯彻下，首先恢复了党的集体领导制度，对中央机构进行了相应改革，并于1983年制定了《关于党内政治生活若干准则》，把包括反对个人崇拜、反对家长制、废除终身制、提倡“三不主义”（不抓辫子、不扣帽子、不打棍子）、保障党员权利等与党内民主相关的大量内容纳入其中。2002年党的十六大更是提出“党内民主是党的生命”的重大命题，使党内民主在全党心目中的地位大大提高，这直接激发了各级党组织、特别是地方和基层党组织探索党内民主实现方式的积极性。2004年十六届四中全会进一步把党内民主与人民民主、政治体制改革联系起来，强调发展党内民主是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。党的十七大报告在上述认识基础上，归纳出了“以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”的任务和要求。

对党内民主的这些新认识十分重要。发展民主的路径是可以选择的。我们既不能延续苏联模式缺乏民主的弊端，也不可能采纳西方多党制。一个合适的选项，就是在党的领导下推进民主。这样，党内民主的内涵拓展了，发展党内民主不仅仅成了改善党内政治生态和党内关系的需要，也成了发展社会主义民主政治的切入点。这本质上是一个如何既遵循民主政治的规律、又体现中国特色的问题。

与思想认识深化、观念更新相应，在实践上，党内民主在党内权力运行的各个环节上也不同程度地有所推进。例如，在授权民主方面，中央对改革完善党内选举制度、扩大选举中的民主和发挥党代表大会的作用等都提出了明确的要求。在决策民主方面，重视发挥各级党委全体会议的作用，推行全委会票决制。在监督方面，针对各级领导机关、領导干部这些重点对象，出台了若干规定和条例，要求各级地方党委领导班子向同级党委全委会述职和报告工作，接受全委会的监督。同时逐步推行党务公开，建立和完善党内情况通报、重大决策征求意见、领导干部重大事项报告和收入申报等制度。

当然，这一时期的党内民主总体上处在探索过程中，在发展中还存在不少问题。概括起来，主要问题有：

（一）仍以“外围战”“运动战”为主，“攻坚战”尚未开始。表现在，我们对一些与传统的原则和做法没有直接冲突的问题探索较多，如常委会向全委会报告，改主要领导个人说了算为全委会票决制，进行党代会常任制试点，实行巡视制度等。而对于一些容易和传统观念发生矛盾、但又是改革不得不面对的深层次问题，则往往避重就轻，甚至绕着走。如党的代表大会和党的委员会应该哪个权力更大的问题，“党管干部”该不该以剥夺党员、群众、代表的选择权为前提等。有的不敢去触及，有的浅尝辄止，稍有触及便马上叫停或退回。

（二）总体思路仍需要进一步明确。改革越向前发展，越需要对改革有整体的构想。缺乏总体设计，不但使得同一层次的各个环节之间缺乏连接，而且在上下之间缺乏配合、配套，反而相互掣肘，形成了许多瓶颈，使改革难以推进。甚至一些地方已有的探索，也由于无法突破旧的体制而停止下来，成果难以保留，有的干脆退回到改革前的状态。一些实行乡镇领导班子公推直选的地方，都遇到了这种情况。

（三）党内民主的发展不均衡。如果参照一般民主，把党内民主相应地划分为授权民主、决策民主、参与民主、民主监督等若干环节，可以发现，在后几个环节，党内民主展开得要多一些，而在作为民主逻辑起点的授权民主方面，则相对滞后。这种情况，往往使后面环节的改革也难以取得成果，即使取得成果，也难以定型，出现“天花板效应”。

（四）既得利益越来越对党内民主的发展起阻碍作用。民主的本质是多元主体之间的权力再分配。不科学的体制和机制造成的不只是运转不畅，而且往往因为权力配置不均衡，形成了一些部门、群体的既得利益。推动党内民主，本质上是这些既得利益逐渐消失或被限制的过程，遇到阻抗很自然。在实践中我们不难看到这样的现象：如果发展党内民主意味着地方和基层在得到权力的同时也承揽了更多的责任，这种改革往往比较顺利;如果更多意味着部门失去原来的权力，或者是原来的权力被限制和削弱，那么，这种改革往往会遇到各种阻碍。只有打破利益固化的藩篱，党内民主才能向纵深发展。毋庸讳言，在这方面，我们仍然面临艰巨的任务。

四、基层党建

党内民主的探索，大量是在地方和基层。因此，党内民主同时也是基层党的建设的主要内容和重点。然而，基层党建却不仅仅包括党内民主。在党全面领导国家和社会建设的条件下，基层党建所承载的内容还要广泛而深刻得多。

政党是居于国家和社会之间的政治组织，担负着把国家和社会联系起来的功能。一方面，政党负责把民众的诉求聚合起来，变成政策主张，对公权力的行为施加影响;另一方面，政党通过掌握权力，按照国家意志对社会进行领导和管理。事实上，这两个方面对政党而言都是不可或缺的。只不过政党体制不同，政党的地位不同，侧重也不同。在多党制国家，未执政的党会把大量的精力投入到利益聚合和向公权力施压方面，执政党则自然会把重心放在掌好权力、保证国家权力运行上。而在马克思主义政党执政的国家，执政党同时承揽着这两方面的功能。执政党的基层党建，便围绕这两个方面的要求而展开。

基层党建横跨政府与社会的这种特性，本身就显示出它在实际运行中的难度，并非始终能很好地承担起自己的功能。基层党的工作，究竟被人们看作只是公权力的延伸，还是助推社会发展，或是二者的有机结合，在很大程度上要受当时政治体制的左右。

在计划经济条件下，基层党建聚合民意的功能服从于全面控制整个国家和社会的需要。由于社会被纳入国家行政管理，成了国家的附属物，社会是发育不良的。这种情况下的基层党组织更像是行政组织，主要用来传递公权力对社会的要求和管束，对公权力有强烈的依附性，在权力的神经末梢代行公权力的管理功能。

进入改革开放时期后，这种状况开始出现根本性变化。市场经济把利益追求的正当化作为基础，促发了一系列新情况新变革。个人的利益逐渐从集体利益和国家利益中析分出来，市场和社会也逐渐获得了相对于政府的自主性。这样一来，社会建设问题变得重要起来。社会的发展给执政党带来两个问题：一方面，它的发育成长将为执政党提供新的更坚实的执政基础;另一方面，它不可避免地冲击原有的社会格局，对基层党建形成新的挑战。我们党对这个问题的认识是清醒的，适时提出了加强社会建设的要求，确立了建设社会主义和谐社会的目标。这不但意味着社会建设提上党的日程，而且也意味着基层党建必须创新，才能适应时代变化的新的更高要求。

在中央的明确号召下，相当一部分地方和基层党组织非常积极、主动地回应了基层党建创新的要求。其原因，除了长期教育形成的党组织和党员、干部的责任心外，经济建设为中心下出现的基层党的活动的边缘化带来的危机意识，也是重要的动力源。“基础不牢，地动山摇” ，直接影响党的执政地位。扭转基层党组织涣散、无力的局面，通过转变功能来恢复和增强它们的活力，在许多地方都成为重要的创新点之一。那种过时的、按单位和区域建立党组织来指挥、命令、督促和监督党员执行上级机关指示的模式显然亟需改变。

在党的十六大、十七大这段时间，特别是党的十六届六中全会作出《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、党的十七大把社会建设纳入中国特色社会主义建设总体布局之后，基层党建的探索，可以用热火朝天来形容。在实践中我们看到，基层党建创新做得好的，往往是那些能够把来自执政的要求和来自民众的诉求两个方面比较好地结合起来的党组织。至于在探索过程中出现的各种各样的新方式、新做法，由于类型众多，这里很难一一列出，仅举几种。例如，在基层党组织的组建方式上，有的地方打破过去地区或单位的局限，以楼宇为单位建立党组织展开活动。类似的联合支部在一些地方也出现在若干个规模较小的企业之间。有的地方某种产业发展形成规模，原有的行政区划已经不能容纳人们之间出现的新的联系。根据这种情况，有的地方进行了把党组织建在产业链上的尝试。还有的把党的工作与农业的规模经营相连接，把党的工作落到了合作社、专业协会等新的农业经济组织载体上。在基层党组织的活动内容上，有的党组织着眼于改变过去长期形成的行政化倾向，把党的活动与社区服务中心相结合，开发为公众服务的功能，建设“服务型党组织”。有的党组织着力于在企业中协调企业各种利益关系，建设企业文化，增强企业软实力。诸如此类的内容，还有很多。

总体地看，这一阶段基层党建的探索和创新，虽然显示了基层党组织的活力，却也存在不少问题。其中比较突出的，就是强势的对基层党组织行政式要求和由社会自身发展的推动而来的基层党建探索如何有机结合的问题。由于责任不同，角度不同，当然也不能否认，还有些是部门既得利益的权衡，相对的上与下之间是存在矛盾的。处在这种状态下的来自地方和基层的创新成果，有的被弃之不用、遭到冷落，有的被明确叫停，有的悄然消失、无疾而终，能确定下来的比较成功、成熟、定型的不多。旧的方法已不管用、却没有新的方法来替代的现象，较为普遍地存在着。

正因为此，党的十八大以后，在继续鼓励基层党建创新的同时，中央把整饬党组织、加强纪律性、提升组织活动力突出作为基层党建的重点。党的十八大以前，中央为扭转基层党组织长期以来党的领导弱化、党的建设缺失、治党不力的状况做了不少努力，但收效甚微，关键是没有找到好的路径和抓手。十八大后的新一届党中央聚焦群众深恶痛绝、反映最强烈的作风方面的突出问题，以作风建设为突破口和切入点，从改进工作作风、出台密切联系群众的八项规定开始，开展以反对“四风”即反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风为重点的党的群众路线教育实践活动，进而落到“三严三实”专题教育到“两学一做”学习教育并把学习教育常态化制度化，极大地促进了党的各级组织精神面貌和工作面貌的变化，党的凝聚力、战斗力和领导力、号召力大大加强，党风政风显著改变。

整饬党的队伍的一系列举措，最终都以制度的形式固定下来。例如，单独提出党的纪律建设，把党的纪律和规矩挺在前面，首先把党的纪律和规矩立起来、严起来，执行到位;责任落地，加大督促检查的力度，一系列党建工作被纳入各级领导班子和领导干部的考核指标体系;建立巡视制度、党建约谈、函询制度，对不重视党建、工作不落实的及时约谈提醒;等等。仅党的十八大至十九大期间出台或修订的党内法规就有近80部之多。我们看到，基层党组织作为执政党执政体系的神经末梢，其存在感确实大大加强了。

纵观整个改革开放时期，不可否认，基层党建已经从过去的行政依附型向国家与社会结合型转变。不过，这种转变仍是不确定、不稳定的，有时是摇摆的。似乎存在这样的规律性：当强调基层党组织建设与社会建设的任务相适应、鼓励创新的时候，基层党组织的创新举措往往取向于摆脱过去的行政依附模式，但同时也往往容易发生“除旧未迎新”、党的建设弱化的状况;当强调强化党组织的政治功能、强调基层党建为贯彻党的自上而下的统一意志服务的时候，基层党组织的活动则往往容易回归行政取向，虽然党组织活动起来了，但也常常是就党建抓党建，与党建新情况新要求相脱节。甚至还会有少数党组织重返行政命令型活动方式，把管控社会当作自己的主要乃至唯一职责，置百姓于自己的对立面，使自己成了国家与社会不协调、政府与民众矛盾冲突的焦点，导致党群关系紧张。这种状况，明显和基層党建应达到的目标背道而驰。它表明，基层党建怎样在公权力和社会之间找到自己发挥作用的关键点的问题，仍不能说已经很好解决，是一个很需要进一步深入探讨的问题。

五、腐败治理

在党的建设遇到的诸多问题中，没有哪一个问题比腐败与权力的联系更加密切了。权力失去约束，必然导致权力的滥用。而权力滥用达到最极端状态，便是腐败。

不过，我们党对腐败与权力之间关系的深刻认识，显然也经历了一个不断的深化过程。实事求是地说，在执政之初，尽管很快遇到了刘青山、张子善这样的事件，我们并没有把问题与权力联系起来。按照当时流行的理论逻辑，权力有强烈的阶级性，只有掌握在剥削阶级手中的权力才会腐败。由此推理，如果党掌握的权力也出现了某种腐败现象，那一定是个别的、非典型的，一定是掌权者个人受到了剥削阶级思想的腐蚀，发生变质。所以，在整个计划经济时代，直到改革开放最初十年，中央正式文件中都没有“腐败”和类似的提法。即便后来出现了“消极腐败现象”的概念，腐败与权力之间似乎也没有必然的关联。消除腐败的方法，很自然地被归结到了干部个人的思想改造、理论武装、党性修养上。显然，在这样的认识误区里，对腐败现象的清除和打击，都缺乏足够的力度。

因此，我们可以看到，随着改革开放和经济的发展，腐败现象也迅速蔓延。在实践中，腐败现象滋生和发展的曲线是与权力可以支配的资源相联系的。在计划经济年代，虽然对权力几乎未设边界，但经济落后使权力能够支配的资源有限，加上计划体制已将这些资源事无巨细地统管起来，腐败缺乏发展空间，至多只是掌权者拥有一些特权而已。到了市场经济阶段，情况就不一样了。虽然总体说来权力的边界在收缩，但市场经济带来的物质财富极大增长不仅使得权力可支配的资源大大增加，而且也为权力与利益的交易提供了平台，这是计划经济时期所没有的。于是，消极腐败现象逐渐严重起来。由此可以理解，为什么上个世纪80年代实行双轨制时期消极腐败现象会如此泛滥、如此猖獗。后来的情况也同样：每当我们需要加强权力的介入而又对权钱交易的空间缺乏限制的时候，都会出现腐败现象的密集爆发。

尽管腐败现象随着改革深入而不断花样翻新，复杂程度也越来越高，但腐败对党的执政合法性的损害始终同样严重，人们的感受日益深切。这促使我们对腐败现象的危害和反腐败斗争重要性的认识不断深化。早在80年代，我们党就明确强调，执政党的党风关系党的生死存亡。党内外日益认识到腐败现象与权力使用密不可分，逐渐形成了腐败本质上是权力缺乏约束、是权力滥用的普遍共识。在此基础上，党的十六大正式明确提出要“建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”，强调“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。这表明，我们已经在用现代政治理念看待权力和腐败的关系。

以习近平为核心的党中央进一步提出了“把权力关进制度的笼子”的重要观念，并对反腐败斗争从制度体系上进行了更为全面、深入的设计。国家监察体制的改革即为其中之一。不过，党的十八大以来最突出、最受人们关注的，还是拿出前所未有的勇气和决心，把惩治腐败和消除腐败现象落到实处，并有了建立从不敢腐到不能腐再到不想腐的机制的明确目标。从十八大、十九大到今天，反腐败所具有的空前强度为人们所公认。党毫不动摇地坚持反腐败“无禁区、全覆盖、零容忍”的理念，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，没有例外。如今，反腐继续保持高压态势，并持续强化这一高压态势的制度保证。其中，加强纪委在反腐败中的主导作用，充分发挥巡视的作用，都是靠制度取得反腐败实效的决定性环节。这些年来，通过对腐败强力、持续的打击，腐败现象难以遏制的状况终于得到改变。党的十九大报告对此做出的评价是准确、中肯的：“不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。”〔16〕2018年12月中共中央政治局会议对这些年的反腐败斗争作出了很高的评价，认为党的十九大以来，反腐败斗争取得压倒性胜利，全面从严治党取得重大成果。〔17〕

尽管如此，未来反腐败体系建设任务的艰巨性和复杂性仍不可小觑。这不仅是指一般意义上，腐败与反腐败还会借助日益精细的现代科学技术手段进行此消彼长、“道高一尺魔高一丈”的博弈，而且还指，由于历史欠账，大量与此相关的基础性制度建设也还有待进一步完善。例如，权力只有透明运行，才能有更多主体参与监督。仅从阳光政府和领导干部财产公示方面已经迈出的步伐，就知道我们仍然有不小的距离。又如，只有坚定不移地推动干部选拔任用制度科学化，才能最大限度地防止用人腐败和权力任性。在实践中我们看到，一段时间里盛行的干部以票取人、唯票取人的现象克服了，却又出现了一把手权力过大、个人说了算的现象，与此相联系的攀附、人身依附等不正常的政治生态有所发展。再如，在监督方面，这些年监督体制健全起来，监督机构独立办事大大提高了监督的有效性，但同时也不难发现存在某种不平衡的状况：我们主要依靠的是党内监督和自上而下的监督，党外监督、自下而上的监督仍明显偏弱。这些基本方面的不足，表明反腐败和权力约束机制的基础设施仍不完善。对此，我们应该有足够的紧迫感。