打造都市圈增长极：定位、功能和建设路径

李宇嘉

摘要：打造都市圈成为国家战略，以北上广深等超大城市为引领，未来全国将形成围绕30-50座大城市的都市圈，它们已经成为我国新的经济增长极。基于人口、产业、基建集聚，都市圈也是激发内需、夯实消费主导的重要载体。而且，借助“集聚-辐射”效应，都市圈还很缓解“城市病”、促进大中小城市和城乡协同发展。当前，基于行政区域限制的经济竞争和公共服务配置，这是都市圈建设的最大障碍，而作为承接上海纾解出的资源，促进“环上海”发展的“沪嘉一体化”，正在探索打破要素自由流动、实现互联互通的体制机制，值得学习借鉴。

关键词：都市圈;增长极;消费主导;城市病;行政区划;沪嘉一体化

中图分类号：F293.3 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）07-0019-23 收稿日期：2019-06-06

1都市圈是我国经济增长极

今年以来，我国都市圈建设按下“加速键”，比如粤港澳大湾区规划落地、国家发改委公布培育都市圈的指导意见。5月13日，国务院审议《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，国内最大的都市圈一体化启航。这距离去年11月“进博会”上，习主席宣布支持长三角一体化发展并升级为国家战略，不到半年的时间。5月22日，首届长三角一体化发展高层论坛在芜湖开幕，长三角“一市三省”（上海、浙江、江苏、安徽）26城主要领导参加，共商一体化示范区建设、教育医疗、交通等民生实事互联互通。这标志着，长三角一体化正式落地，也是继共建一带一路、长江经济带战略、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设等之后，第五个国家级区域发展战略。

作为国家级战略，包括长三角一体化在内的都市圈，承载着城市群发展“火车头”、多维度深化体制改革、进一步扩大开放等多重使命，并借此继续完善供给侧结构性改革，破除我国高质量发展阶段的制度性阻碍。一般来说，由高速度转向高质量，尽管全国经济增长步入中高速增长的新常态，但区域经济增速分化。围绕更高能级、更高等级城市，而打造的都市圈、城市群，这是我国经济新的增长极。根据经合组织（OECD）的报告，由于发达国家大城市和城市群人口继续增长，促成劳动生产率年均2%-5%的增长水平，这是这些国家长期均衡增长水平能保持的关键。未来，即便我国告别高增长，但几个大的增长极稳住了，经济增长的底部就有支撑。

2城市化“下半场”我国将出现30-50个都市圈

发达国家都市圈发展的经验表明，当城镇化率在30%左右时，城镇化开始出现加速度推进，主要表现为中心城市壮大;当城镇化率超过50%以后，中心城市的辐射带动功能显著增强，中心城市与周边中小城市（镇）开始加速形成都市圈。2011年以后，我国城镇化率加速推进至50%以上，城镇化开始进入“下半场”，即“大城市化”“都市圈化”。目前，我国京津冀、粤港澳、长三角等三大城市群，以5%的国土面积占比，集聚了近25%的人口，产出超过40%的GDP，是我国当之无愧的绝对核心和增长“压舱石”。中国新型城镇化研究院与清华同衡规划设计研究院共同发布《2018年中国城市圈的发展研究报告》显示，都市圈划定的基本门槛是：中心城区人口规模500万人以上，而且在1小时通勤圈内，人口密度超过1500人/平方公里。

按照上述標准，除港澳台地区之外，报告在全国识别出了34个都市圈。根据国家发展改革委规划司参与的一项研究报告，按照GDP规模，我国排名前30位城市的GDP全国占比达到42.5%;按照主板上市企业数量，排名前30位城市的全国占比高达69.7%，其中排名前三位城市的全国占比达39.6%;按照制造业辐射能力，排名前30位城市的货物出口全国占比高达74.9%;按照机场便利性，排名前30位城市的旅客吞吐量高达81.3%;按集装箱港口便利性，排名前30位城市的集装箱吞吐量高达97.8%;按高等教育辐射力，排名前30位城市的211、985大学数量全国占比高达92.8%;按医疗辐射力，排名前30位城市的三甲医院数量全国占比约为50.2%。

未来，以北上广深等一线城市为引领，以全国30-50座城市为核心的都市圈构造已轮廓初显。严格来讲，GDP占全省达到20%以上的城市，并开始扩展建设区范围、交通外联，以这个城市为中心城市的都市圈已形成。比如，近期退出住房限购政策的南京市高淳区，这个2013年才撤县划区的行政区域，距离南京主城区以南100公里，它应该是大南京都市圈的外围卫星城或外围城市;再比如，笔者所在的广州市，新建商品房供应量占全市80%的增城、从化、花都、南沙，属于外围“新四区”，占全市行政面积的70%，距离主城区20-50公里不等。主城区和外围“新四区”，应该就是大广州都市圈，而广佛同城则是另一个层面的都市圈。

3都市圈将是消费内需的主战场

如此来算，随着“抢人大战”的推进，人口流动进入“存量人口”博弈的下半场，人口向经济发达地区聚集仍然是大趋势。再加上，我国正在告别投资和出口这两大传统的增长动力，开始转向打造消费主导增长新动力，全国也必然会形成30-50座城市为核心城市的都市圈。这其中，地域相邻、人缘相亲、文化相融、经济相通的长三角、粤港澳大湾区、京津冀一体化等三大都市群，分别以2.2%、0.6%和2.3%的国土面积集聚全国19.2%、12.4%和9.7%的经济总量和11%、5%和8%的人口，成为经济增长的第一“火车头”。当然，这三大城市群中的每一个，人口都将超过1个亿，按照都市圈的定义和门槛值，其内部将会形成多个都市圈。比如，大湾区内部就有深港合作、深莞惠、广佛同城、广佛肇等都市圈，长三角内部有环上海、环南京等。

另外，近年来在国家层面，依据经济体量、辐射能力、战略任务和支点，我国已规划了9个国家中心城市，各省也在打造“强省会城市”，区域中心城市，以形成地区增长极，都市圈正在全国各地兴起。另外，近年来国家反复强调，要因地制宜推进城镇化，作为城镇化最后一块版图，特色小镇、乡村振兴也备受重视。未来，我国将形成“城市群-都市圈-中心城市-大小城市协同发展-特色小镇-乡村振兴”的战略格局和全尺度的空间组合链条，这就是尊重城市发展规律与结合我国特殊国情的城镇化新路径。都市圈“火车头”功效的发挥，一方面有赖于集聚和辐射效应。2018年，最终消费支出对我国GDP的贡献率为76.2%，2019年或将超过80%。而借助人口、产业、基建集中和集聚，都市圈成为激发内需、夯实消费主导的重要载体。如表1所示。

4都市圈将破解城市病和实现协同发展

都市圈发展，既突出内部的强核城市，又强调圈内大中小城市的协同发展;既需要核心城市的引领带动，也需要高质量的中小城市众星捧月。都市圈的战略规划下，中心城市能成为圈内的核心，必须要保障这个核心城市在圈内的“首位度”。因为，只有它发展了，先集聚人口、高端产业、轨道交通等资源和要素，才能形成辐射效应、分工效应，带动外围中小城市（镇）发展。而且，在规划上，都市圈的发展能够一定程度上缓解城市病，释放核心城市的集聚能力。比如，大家常说的城市拥堵，我们的选择是减少人口，还是造更多地铁，提供更加便捷的通勤条件？毫无疑问是后者。如果特大城市中心城区可以实现任意地点，500米范围内必有地铁站。那么，时间越来越宝贵的情况下，面对无缝对接、高效率通勤的地下轨道，即使是政府官员和企业高管，也会选择乘地铁上班。可以想象，那时的地面交通将不会再拥堵。

这就是纽约、东京、香港已经实现的场景。有数据显示，在轨道交通、公共（电）汽车、小汽车、出租车四种主要出行方式中，东京圈轨道交通出行比例为59.6%，东京都区更是高达78.4%，而北京这一比例仅为22.7%。原因在于，北京市轨道交通运营里程较短，路网密度明显较低。高德地图发布的《2018年度中国主要城市交通分析报告》显示，济南、呼和浩特、贵阳的常住人口规模不足1000万，哈尔滨常住人口为1092万，但这些城市的拥堵指数却高于上海、广州、深圳。这意味着，城市病是规划、技术和管理上的问题，而非人口集聚导致的。相反，人口集聚将带来解决城市病的路径，比如地铁和轻轨，治污技术的营用，大数据和智能化处理城市交通（比如阿里的“城市大脑”），这些都需要上规模的人口以摊薄成本。

此外，由于大城市高房价、高成本、高密度的“三高”特征，以及户籍和非户籍在公共服务享有上的不均衡，不管是新市民“扎根”，还是公共服务供给，抑或给实体产业留出发展的空间，所有这些供给侧的改革，都因为居高不下的成本、难以平衡的利益诉求而难以施展或不得不搁浅。但是，如果放眼在都市圈内的话，腾挪的空间就很大了。比如，在户籍制度改革方面，发改委年初发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中，提出“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认”。此外，通过基础设施连接及公共服务一体化，都市圈建设能把更多发展机会通过市场的方式，让渡给都市圈内其他中小城市和小城镇，从而带动城市群的大中小城市、城乡协调发展，也能缓解城市病。

基于要素利用价值最大化的空间自由流动和配置，大城市存量空间就可以得到盘活，既能够为现代服务业、高端制造业腾出空间，继续强化其集聚功能的同时，还能为周围小兄弟们发展创造条件。因为，大城市的优势产业壮大了，一般制造业就可以转移到都市圈外围，而且大城市的优势产业，也需要外围中小城市做上下游的配套。这样，即使全国户籍政策仍有屏障，非户籍人口享受不到大城市的优质公共服务，他们在大城市买房和就业有困难，但通过都市圈内的协同，能够解决人口的自由流动，破解“一线城市容不下肉身，三四线容不下灵魂”的难题。在这个城市圈内，有一个或多个中心城市，它们是区域的经济文化中心，对周边人口有非常大的吸引力，也能部分缓解特大城市的虹吸效应。再加上围绕中心城市的小城市、特色小镇、乡村振兴策略，通过产业，而非简单的政策推动内部人口的自由流动将成为新的平衡点。

5行政区域竞争是都市圈建设的最大障碍

当然，都市圈的协调发展还有很长的路要走，行政力量干预，既有统一规划的好处，但也要克服内部因为政绩考核等带来的资源抢夺。因为，公共服务供给是区域封闭的、GDP政绩和财政供给，也都以行政区为界限。行政区域之間的竞争，直接影响到基础设施区域间的配置，影响人口的流向，最终关系到利益分配格局。而由行政权力传导形成的要素积累，使中心城市产生了一定排他性。比如说，公共服务优质化、基础设施供给现代化、对低学历人口排斥、利用等级化的权力，对周边中小城市和小城镇强化发展约束等。统一开放、竞争有序的市场体系，这是十八届三中全会提出的“建立现代市场经济体系”的终极目标。2018年世界银行《营商环境报告》显示，我国的营商环境排名，从第78位到第46位。但是，在不当准入、地方保护、行政性垄断等方面，迈向统一市场体系建设，还存在很多问题，这是都市圈打造的最大障碍。

而且，土地、资金、劳动力等要素资源，仍然受到城乡、区域、体制、政策等多方面的限制和影响。近年来，江浙环上海区域（比如浙江嘉善、江苏昆山等），已成为承接上海人口、产业疏解，解决住房诉求的重要区域。但是，无论是土地供应、交通规划，还是环境保护、产业和公共服务配套，抑或是跨界房地产调控方面，均没有实现跨区域的统一部署和协调，导致上海人口、产业疏解不出去、住房问题解决不了，规划的利好很大程度上异化为楼市炒作。

6从“沪嘉一体化”看都市圈要素融合的路径

2017年，嘉兴市全面接轨上海示范区行动计划出炉，交通和公共服务两大领域开启沪嘉一体化。今年2月，《青浦、吴江、嘉善2019年一体化发展工作方案》发布，确立51项互联互通重点工作;今年3月两会上，提出沪苏浙三地交界处设立长三角一体化示范区，聚焦规划、土地、建设、人口、股权交易等领域，意在畅通要素循环、激活微观活力，从身边之“小处”，落实国家战略之“大处”。例如，打破医保系统自成闭环，2018年以来，长三角13市加入异地就医门诊费用直接结算试点。今年9月前，江苏、浙江、安徽三省将实现医保联网全覆盖。再比如，从打通断头路，到毗邻地区公交客运衔接，再到轨道交通扫码，交通一体化不断升级。

民生实事方面推进一体化，让长三角人正在成为一个新名词。此外，生产要素融合正在推进。2018年，苏州、上海两地率先推出政府“科技创新券”两地通用政策，实现本地科研补贴异地使用;长三角“三省一市”打造“大型科学仪器设备共享网”，价值30万元以上的大型科学仪器26000多台，大科学装置和设施有23个，已实现共享，企业更便利、更低成本使用科技资源。作为我国放宽汽车行业外资股比限制后的第一家外商独资整车项目，特斯拉新工厂建在上海，厂区在上海临港，但整车基地所需的供应链体系、市场空间却遍布长三角各个城市。

作为我国第一个自由贸易试验区，上海自贸区一直承担着两个角色，一是以引领更大力度的开放，促进更大力度的改革;二是在推进投资和贸易自由化、便利化方面，大胆创新探索，为全国积累更多可复制可推广经验。在面积逐步扩容的同时，上海自贸区制度创新也逐步深化。除了进一步打破人流、物流、信息流和资本流的行政边界外，将朝着打造从贸易、到投资，再到金融等更深层次的开放流程，建设更具国际市场影响力和竞争力的“特殊经济功能区”迈进。比如，取消外资行业准入和贸易管制措施、放松外资控股限制，离岸金融发展等。

相比粤港澳大湾区涉及一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币来说，地缘、人缘和文化相亲、沿长江下游黄金水道布局的长三角城市群，在一体化协同上更容易实现。目前看，要素一体化、制度创新方面，长三角有很多进展，但内部城市规划、社会保障，行政边界还需要进一步打破。区域内部，上海与南京、杭州、苏州、无锡、宁波之间，上海疏解与其他城市接收，这是清晰的，但在更大范围内的协同，各城市扮演什么样的角色、怎么分工和合作，比如研发与生产和生活、上游与中下游、主体与配件和物流等，这些功能定位尚待明晰。