示范小城镇建设企业融资模式初探

马琨

一、示范小城镇建设企业的经营特点

（一）示范小城镇建设背景

近些年来，中央和地方各级政府相继出台了一系列重要的政策和措施，旨在解决“三农”在发展过程中遇到的突出问题，减小城乡差距，促进城乡经济和社会协调发展。天津市作为大城市，近十几年经济快速发展，整体实力较强，具有较好的加快城乡统筹发展的条件和基础。从2005年下半年开始，天津市结合本地实际积极探索了“以宅基地换房”建设新型小城镇和新村庄的路子，其基本构想是：在国家現行政策的框架内，坚持承包责任制不变、耕地总量不减少、充分尊重农民自愿，高水平规划、设计和建设一批有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民以其宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。农民原有宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。规划建设的新型小城镇，除了规划农民还迁住宅小区外，还要规划出一块可供市场出让的土地，通过土地出让获得的收入，平衡小城镇的建设资金，最终做到三个平衡：土地平衡、资金平衡、项目平衡。

（二）小城镇建设的构想

依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]29号）和国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，采取以农村宅基地置换新镇区住房、以复耕后的村庄用地平衡新镇区建设占用农用地的方式，破解当前小城镇建设中面临土地和资金的制约问题，达到以下目的：

1.城镇土地集约利用，在耕地面积不减少、建设用地总量不增加的前提下，拓展城镇发展新空间。

2.在不增加农民负担的条件下，进一步改善农村的居住条件，提高农民的生活水平和生活质量。

3.扩大农村人口就业渠道，增加农民收入，实现农业、农村和农民的可持续发展。

4.转变农民生产生活方式，逐步缩小城乡差别，推进城乡统筹发展。

5.探索农村建设用地整理和土地资源节约集约利用的新路子，为社会主义新农村建设积累宝贵经验。

（三）小城镇建设的运作方式

“以宅基地换房”建设示范小城镇的土地运作流程和资金运作流程见下图。

（四）小城建建设的主要特色

1.产业特色

主业突出，各产业协调发展，形成以旅游、生态为核心的滨海新区产业功能辅助基地、以于桥水库为核心特色的水生态旅游休闲产业、以农业科技园区为代表的高科技农业和现代观光农业。

2.布局特色

充分考虑人居环境和经济社会可持续发展的需要，保留农村的优点，引入城市优点，科学划分居住、服务、产业设施的功能布局。

3.生态特色

以原有生态条件为基础，打造现代、亲水、生态的商务、居住、休闲环境。

4.建筑特色

新型城镇的安置房、公建等建筑物要体现先进设计理念，注重新技术、新工艺、新材料的应用，建筑造型、外沿风格要新颖、美观、协调、统一，形成独特的建筑特色。

二、示范小城镇建设企业的常用融资方式

示范小城镇建设企业具有城投类企业属性。城投企业常用的融资方式包括银行、租赁、发债、信托等。在城投企业的融资中，银行贷款能弥补项目建设初期资金缺口，它主要源于政策性银行，如国家开发银行、农业发展银行等机构的资金支持，亚洲开发银行等国际金融机构提供的开放性贷款也慢慢成为建设城市基础设施的一项资源来源，尽管其规模不大，但依旧可以体现出信贷支持，是城投企业重要的资金补充来源。政策性银行贷款期限长、用途固定、利率较低，为建设项目提供长期稳定的资金，但提款时程序繁琐、审查严格。和政策性银行的贷款方式相比，商业银行的贷款对于资金的流动性、安全性、盈利性要求较高，这就与城投企业的经营特点不相吻合。城投企业的资金需求是长期的，其大量的资金投入集中在建设前期阶段，资产流动性较差，盈利期限较长，这将增加商业银行的潜在风险，使其资产负债结构失衡。

企业债券作为城投企业融资资金来源的重要组成部分，以其融资期限长、资金成本较低、使用方式灵活等特点，越来越受到城投企业的欢迎。以发行企业债券的方式进行融资，其融资期限长，能够较好地与城投类企业的项目建设周期相匹配;又因其融资成本较低，能节省财务利息费用支出，提升偿债能力;且其在公开市场上募集，获得资金量相对较大，以上均与城投企业的经营特点相匹配，是其资金来源的重要补充。

随着社会主义现代化经济的大建设、大发展，城市大量基础设施和第二、第三产业的发展都需要投入大量资本，传统融资方式很难继续满足需要，信托及融资租赁等融资方式占据的比例逐年增大，在城投企业总的融资规模中的占比波动也较大。选择信托和融资租赁等融资方式，即使其资金成本相对较高，但方案设计可以灵活多样、资金使用限制较少，融资手续便捷，虽成本较高，但考虑资金使用企业对于资金的高低错配需求，还是可以被广泛接受。

三、示范小城镇建设企业融资的特点

（一）资金错配需求

在天津的示范小城镇建设过程中，建设主体需要筹集安置区建设资金、出让区基础设施建设资金、村民社保资金、村民耕地补偿资金等等。由于建造成本持续上涨并且村民补偿金的不确定性较大，项目整体投资肯定要超过预算投资，建设主体亟需通过除银行贷款之外的方式解决剩余资金问题。鉴于建设主体在示范镇建设过程中会获得大量固定资产，其可以将此部分资产用于抵质押担保，根据资产价值的一定比例获得流动资金，滚动开发项目。建设主体对资产的占有、使用和收益权不受影响，而且可以充分发挥这部分资金的灵活性，解决非常规性支出（例如：钉子户、村民补偿标准上升、意外突发事件）和建设成本上升问题。

（二）以往地方政府对于建设主体融资的支持

作为地方政府的投融资平台，示范小城镇建设企业助力了城市建设、代行政府部分职能，服务于各项基础设施建设，为城市的建设发展做出了积极的、重要的贡献。政府作为该类企业的主导和实际控制人，在以往的投融资过程中发挥着重要作用，承担了各种形式“政府兜底”的责任。根据天津市不同区域政府资金管理的特点，大体可分为两类：一类是由区（县）政府统筹资金安排，统借统还;一类是由各个乡镇自行主导，承担项目风险，报区（县）政府备案。

以天津市XX区为例，政府主导项目资金“借、用、管、还”的机制为：

1.区（县）委、区（县）政府授权县委常委、主管副县长、财政局负责资金的管理、调度安排。

2.政府牵头，每年年初统筹全年资金计划安排。

3.在年度融資计划范围内，由融资主体提出申请，报相关部门审批;

4.在融资进行过程中，融资主体定期向金融办或财政局通报资金使用情况融资进展情况;

5.根据各区域的不同情况，财政预算以经营性土地出让收入及其他资金作为还款来源，相关部门建立资金池，严格管理。

6.设置应急预案，如项目到期出现流动性压力，由相关权力部门紧急调度财政资金（备用资金池）偿付。

我们通过拜访蓟州区、津南区各金融机构，以及我们项目本身的经营运作经验积累，了解到经过十余年的示范小城镇建设融资，已经形成国开行、农发行政策性银行先期介入示范镇拆迁土地整理，形成待出让土地资产后国有行和商业银行介入，以土地收益权质押完成项目银团贷款，形成项目资产后再以资产及资产权益再融资的梯度格局。先期示范镇建设融资大多数有政府担保的成分，逐步规范后形成正规商业化融资，政府也从购买示范镇公益性资产角度收购示范镇资产，形成出土地出让以外的其他收入偿还融资。银行对这种多渠道获得收入的方式以流动资金贷款的形式继续给予融资支持。

四、示范小城镇建设企业当前面临的融资困难形势

地方政府投融资体制改革在很长一段时间里都落后于经济发展，而随着财政43号《关于加强地方政府性债务管理的意见》、50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》的颁布实施，政府投融资体系越来越完善。这些文件着重全面系统地规范地方债，明确建立统一的借、用、还地方政府性债务管理机制，进一步明确政府与企业的责任、义务，做到谁借谁换、自担风险。为此，城投企业逐步转为以经营性业务为主，凭借自身经营成果偿还债务，依靠政府信用融资逐渐退出历史舞台，虽然过程十分艰难，但是必然趋势。一系列政策加速城投企业从量变到质变的过程，其融资也被推向风口浪尖。

五、示范小城镇企业融资出路

城镇化建设是我国未来经济发展的力量，而目前其资金来源过度依赖土地出让收入和地方融资平台，已经不具有可持续性。未来必须不断建立多元化可持续的城镇化投融资体制，创新城镇化资金保障机制。

（一）从当前的城投类企业融资结构来看，间接融资已经占到了相当大的比重，新型城镇化融资政府投入的方式已经无法应对加速推进的城镇化进程。因此，借鉴国外成功经验，建立市场主导的城镇化投融资体系，不断开拓资本市场，推动市场化手段，提高直接融资的比例，通过创新城镇化融资方式，利用市场化手段进行金融产品和服务的创新，构造多元化的城市建设投融资体系，是解决城镇化建设的融资缺口的有效途径。

（二）资产证券化的优势在于成本低、资产流动性强，负债管理效率高，并且可以引导民间资本进入银行信贷资产中，有效地盘活银行信贷资产，化解系统性金融风险。发展资产证券化融资模式，是将流动性差的资产通过机构进行结构性重组，使得该资产能够通过可预见的未来创造稳定的现金流，增加信用级别，使得预期的现金流转换为可以出售和流通的证券产品。在城镇化发展过程中，通过稳定的现金流可以不断完善基础设施和公共产品服务等，得到稳定的回报，促进商业活动的繁荣，盘活地方政府融资平台公司的贷款，分散地方政府的违约风险。