新管理条例下融资担保公司的可持续发展能力研究

程毅然 李永建 丁胜利 彭杨

摘要：中小实体经济对解决就业和经济发展具有重要意义，融资担保作为连接金融机构和中小实体经济间的桥梁和纽带，是扶持中小实体经济发展的重要手段，但是我国融资担保行业因起步较晚，受到政策多方面因素制约等原因，造成我国融资担保行业缺乏可持续发展能力，在经济下行期中暴露出诸多问题。国务院《融资担保公司监督管理条例》和银保监会1号文件的出台，对融资担保行业意义重大，影响深远。文章通过对融资担保行业发展历程和监管政策的对比分析，研究了新融资担保条例和配套制度给融资担保公司可持续发展能力带来的影响，并给出了进一步的政策建议。

关键词：融资担保;可持续发展;中小实体经济

一、 研究综述

中小实体经济作为重要的就业载体，在各地经济建设中发挥着重要作用，同时由于中小实体经济资产规模小、自身信用不足、抵押物缺乏、持续经营能力弱、不稳定因素多，容易遭受外部环境变化的冲击等多方面因素，造成融资瓶颈的问题一直较为突出。如何解决中小实体经济的融资难问题早已引起国内外学者的高度重视，引入融资担保被看做较为有效的手段。西方对于融资担保理论研究较早，起源于20世纪70年代，对信用风险理论、定价分析、应用研究等领域研究较为充分，形成了比较成熟的理论研究体系。70年代初，Akerlof（1970）在旧车市场模型中提出担保是消除不对称信息的有效机制;Barro（1976）提出信贷融资担保理论模型，赋予了融资担保研究相对独立的地位;Besanko和Thakor（1987）提出第三方担保者的存在增加了信贷的可获得性，能够绝对地提高借款者的福利。根据统计数据显示，近8成的美国小企业贷款通过融资担保机构获得（Berger et al.，1990），超过8成的英国小型工商企业贷款使用了融资担保条款（De Meza et al.，1996）。西方学者的研究认为融资担保机制有助于弱化信息不对称的影响，是支持中小企业最经济的金融手段。

林毅夫和李永军（2001）认为在解决中小企业融资难的问题上，从我国现有的经济体系看，建立健全完善的融资担保体系无疑是最为直接有效的办法。董裕平（2009）基于粤浙两省数据分析，指出我国融资担保行业面临高风险低收益的局面，在担保放大倍数较低时，资本收益甚至低于活期存款利率，融资担保机构缺乏可持续发展能力。梁鸿飞、樊启淼等（2010）对世界各国和地区的中小企业融资担保理论、制度与机制进行了对比和研究，发现西方国家普遍建立的都是政策性、公益性融資担保体系，与我国目前建立的市场化、盈利性融资担保发展方向有较大区别。张翔（2011）研究发现国内融资担保体系面临立法滞后、监管缺位、政府财政支持力度小等问题，不利于融资担保机构的可持续发展。罗志华、蒋霞（2017）通过对西方发达国家融资担保体系和风险分担机制的研究，提出我国现有的市场化融资担保体系建设存在方向性错误，主要运行机制存在重大缺陷，指出解决当前中小企业融资困境的重要途径应是建设政策性融资担保体系。

国内学者的研究指出虽然融资担保机构在扶持中小实体经济发展，解决融资难融资贵等问题方面发挥了重要作用。但是我国现行的融资担保行业发展模式存在定位不清，盈利能力差，财政支持力度不够等问题，造成行业缺乏可持续发展能力。

二、 我国融资担保行业发展历程

自20世纪90年代初开始，我国融资担保行业经历了三个发展阶段。

1. 起步试点阶段（1993年～2003年）。1993年，经国务院批准，中国经济技术投资有限公司（中投保）设立，作为我国首家担保机构，标志着我国专业性担保机构和融资担保体系建设开始试点。在当时的大背景下，随着国企改革推进，民营企业的快速发展并提供大量就业岗位，有效缓解了当时就业市场压力。为缓解民营企业融资难问题，进一步支持民营经济发展，1999年，原国家经贸委发布《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，初步设想按照“支持发展与防范风险相结合的原则、政府扶持与市场化操作相结合的原则、开展担保与提高信用相结合的原则”，建立国有专业担保机构为主体，互助担保机构与商业担保机构为两翼，中央、省、地方三层的中小企业信用担保体系。这是我国首部推进担保体系建设的指导意见，明确以国有担保机构为市场主体，互助担保和商业担保为补充，行业运营模式初步搭建，融资担保机构发展开始在全国范围内试点。

2. 高速发展阶段（2003年～2013年）。2003年，《中小企业促进法》颁布实施，全国融资担保行业进入高速发展阶段，各地担保机构急剧增加，2004年底全国融资担保机构2 188家，2012年底达到8 590家，建立了第一家省级再担保公司，北京中小企业信用再担保有限公司。2010年，针对融资担保行业高速发展过程中出现的新问题，为规范融资担保公司发展，银监会、发改委、工信部等七部委共同下发的《融资性担保公司管理暂行办法》，该《管理暂行办法》明确提出融资担保公司按照“安全性、流动性、收益性”市场化原则进行运营，并对融资担保公司的业务范围、经营规则、风险控制等进行了规定，明确规定融资担保放大比例不能超过10倍，对外投资比例不得超过净资产的20%。

《管理暂行办法》的颁布，改变“一体两翼”以政府性担保机构为市场主体的发展方向，融资担保开始形成以“市场化、盈利性”为方向，形成政府引导、各类投资主体共同参与并融合创新的新融资担保体系，在此阶段担保运行模式呈现多样性，一是以各级政府或大型国有平台公司出资，以市场化方式运作，扶持中小企业发展为目的的国有政府性担保机构，二是由民营企业出资，完全市场化运作，以营利为目的的商业化担保机构，三是由多家企业共同出资成立，只在出资企业范围内开展业务的互助式担保机构。民营担保机构在此阶段开始大规模建立，并逐渐发展成为市场主体。

但是《管理暂行办法》对融资担保机构的注册资本用途、担保放大倍数、对外投资比例等经营规则进行了较为严格的限制，致使融资担保机构在面临高风险的情况下，除了2%～3%的担保费收入和资本金理财收入外，基本没有更多的收入手段和收入来源，造成风险缓释手段匮乏。在此经营模式下，融资担保机构盈利能力较弱，担保放大倍数成为融资担保机构生存和可持续发展的关键。经研究发现，担保放大倍数大于5倍时，融资担保机构能取得一定的收益并维持生存和发展，小于5倍时融资担保机构收益较差，资本收益率甚至低于银行存款利率，融资担保机构缺乏生存和发展能力。在实际运营过程中，合作金融机构对于民营融资担保机构的风控能力、偿付能力等大多持怀疑态度，普遍将民营融资担保机构的放大倍数控制在5倍以内，导致民营融资担保机构若仅仅依靠融资担保主营业务收入，难以覆盖运营成本，面临全面亏损的可能。因此，在资本逐利的动机驱使下，民营融资担保机构为追求经济效益，大规模出现挪用客户保证金进行过桥贷款、发放高利贷、进行非法集资等违规经营行为。可以看到，《管理暂行办法》规定较低的收费比率、单一的收入手段、严格的投资比例限制以及行业所面临的高风险，为融资担保行业的可持续发展埋下了隐患。

3. 转型发展阶段（2013年至今）。自2013年我国经济进入新常态以来，由于经营环境发生变化，经营发展中出现很多新的问题，大量中小实体经济缺乏应对措施，经营发展遇到较大困难，导致信贷风险不断爆发，融资担保机构代偿陡增。2012至2014年全国融资担保行业在保余额增速逐年下滑，从14%降至7%，远低于之前60%以上的年均增速;担保代偿率不断上升，从0.5%攀升至2.17%;在此过程中，部分融资担保机构倒闭，机构数量从8 590家下降至7 898家（许荣聪 邹恒超等，2017）。

四川省作为全国融资担保行业发展的重要省份，担保余额规模占比一度高达全国担保余额的十分之一，业务规模和业务收入在全国长期名列前茅。其行业调查数据具有较强代表性。

2011年至2013年，四川融资担保法人机构和从业人员数量从396家、9 569人上升到436家、11 175人。2014年，以汇通担保高管失联，安信担保等民营担保公司因资金链断裂相继倒闭等事件发生作为分水岭，四川融资担保行业陷入发展低谷，行业法人机构、从业人员、在保规模、营业收入逐年下滑，业务风险不断爆发，担保代偿不断增加，融资担保机构普遍陷入经营困境。2014至2016年，法人机构和从业人员数量则从431家，9 500余人下降到383家，不足7 000人。2016年全省融资担保在保余额1 618亿元，较2013年业务规模顶峰时期的2 338亿元下降了约720亿元，担保规模仅相当于2011年水平。业务经营收入也出现大面积下滑，并在2015年出现了全行业亏损，2015年四川省融资担保行业净利润为-2.56亿元，全省融资担保机构代偿总额超过100亿元。

从风险指标方面看，2011年至2016年，全省融资担保机构担保代偿率从0.58%逐年上升，最高达到6.08%（2015年）;拨备覆盖率从最高峰的685%逐年下滑至不足60%。面对融资担保行业不断出现的问题，国家高度重视，相继出台了各类政策，大力支持融资担保行业发展。

2015年，国务院出台《关于促进融资担保行业加快发展的意见》，要求“有效履行监管职责，守住风险底线”。

2017年，为进一步推进融资担保公司转型发展，经过2年的征求意见后，《融资担保公司管理条例》这部级别为“行政法规”的条例终于落地。

2018年3月，国务院常务会议决定，由中央财政发起、联合相关金融机构共同设立首期募资不低于600亿元的国家融资担保基金。

2018年4月，新成立的银保监会下发1号文件——关于印发《融资担保公司监督管理条例》四项配套制度的通知。对业务经营范围、担保责任余额、放大比例、资产分类标准等作出详细规定。

三、 新制度带来的变化

新颁布的《融资担保公司管理条例》相较于《融资担保管理暂行办法》变化主要体现在对监管思路、发展方向和经营模式进行了调整，并在管理层级、准入门槛、信息化手段三个方面进行了提升，

1. 《管理条例》上升为“行政法规”，提升了融资担保公司的管理层级，提高了融资担保机构的准入门槛。

2. 《管理条例》对融资担保公司的发展方向和定位做出重大调整，将融资担保行业的发展方向从“市场化、盈利性”调整为政府主导，明确提出“国家推动建立政府性融资担保体系，发展政府支持的融资担保公司”。

3. 对中小微企业和“三农”的融资担保放大比例扩大为15倍，同时对融资担保公司担保责任权重、对外投资比例等方面的限制做了修订，为融资担保行业的可持续发展打下了政策基础。

《管理条例》的出台，明确提出建立政府性融资担保体系，设立国家融资担保基金，发展政府支持的融资担保公司，不再强调融资担保行业的市场化和商业性，强化融资担保机构的准公共品属性，是对融资担保行业发展方向和发展定位的重大调整。标志着融资担保行业发展进入一个崭新的阶段，对融资担保行业的发展影响深远。

四项配套制度的出台是对《融资担保管理条例》的进一步细化，通过责任权重和放大倍数进一步强调融资担保机构将业务范围向中小微企业和"三农"倾斜，同时不再一刀切的形式规定融资担保機构对外投资比例为净资产的20%，而是通过资产分类的方式，进一步增强了融资担保公司的盈利能力和抗风险能力，促进了行业的可持续发展，有利于搭建有效的融资担保体系，充分发挥扶持中小微企业发展的作用。

四、 政策建议

综上，在新制度框架下融资担保公司的收入结构得到多元化，可持续发展能力得到有效提高。

融资担保行业作为政府扶持中小实体经济发展的重要金融手段，由于中小实体经济的自身脆弱性，造成融资担保机构始终处于高风险低收益的境地。在担保放大倍数，担保费率无法大幅度提高的情况下，提高融资担保机构可持续发展能力只能通过增加收入来源和降低单个机构承担的风险比例两条途径来实现，本次制度修订明确了融资担保机构准公共品的定位，丰富了融资担保公司的收入手段和收入来源，一定程度上提高了融资担保机构抵御风险的能力，但是应进一步细化配套措施，从而进一步增强融资担保机构的可持续发展能力。

1. 构建融资担保系。本次新规修订中再一次明确，各省根据自身实际情况构建统一的融资担保体系。因此，各地应抓住本次政策修订和国家成立融资担保基金的契机，完善再担保等机构和制度建设，打造全省统一的风险分担体系。

各地应以省为单位，通过争取国家融资担保基金入股，壮大省级再担保公司、省级龙头国有融资担保公司和组建省级融资担保基金等方式，构建省级融资担保体系的引领机构，以市级国有融资担保公司为具体业务开展的平台和抓手，通过省级再担保、龙头国有担保公司等引领机构提供风险分担、业务支撑、投资入股等多种形式，自上而下构建全省范围内一体化的融资担保体系，有效降低单个担保机构承担的业务风险比例。

2. 完善配套措施。一是进一步加强政策性补偿机制，虽然本次政策修订丰富了融资担保机构的收入手段和来源，但是中小实体经济的生存环境和脆弱性并未发生根本改变，融资担保机构作为准公共品，进一步加强政策性支持力度，有利于融资担保机构给予中小实体经济更有力的支持，更有利于营造一个良好的金融生态环境和经济发展环境。

二是调整绩效考核评价方式，对国有融资担保公司的绩效考核不再单一注重考核盈利性指标，而是综合设置扶持中小微企业数量、资本放大倍数、支持就业岗位数量和税收金额等指标权重，进一步体现准公共品属性。

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作者简介：程毅然（1984-），男，汉族，四川省成都市人，西南交通大学经济管理学院博士生，研究方向为企业战略与组织行为;李永建（1957-），男，汉族，四川省广元市人，西南交通大学经济管理学院教授、博士生导师，研究方向为科学管理、管理与经济问题的认知科学;丁胜利（1979-），男，汉族，安徽省安庆市人，西南交通大学经济管理学院副教授，研究方向为市场科学与行为、知识管理;彭杨（1985-），女，汉族，四川省德阳市人，法国鲁昂商学院硕士生，研究方向为市场营销。

收稿日期：2019-04-14。