营商环境评估：基本方法与中国实践

贵斌威

摘 要：介绍世界银行营商环境评估的基本方法，包括综合性的指标体系、标准化的数据收集方法以及归一化的得分构建方法。同时，介绍我国在评估和改进营商环境方面所做的工作及其存在的不足，指出在我国构建各地区营商环境评估体系将有助于改善监管效率，优化营商环境，推进经济改革。

关键词：营商环境报告;指标体系;标准化方法;营商环境便利度;监管效率

中图分类号：F12        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）18-0003-03

世界银行《营商环境报告》（Doing Business Report）项目启动于2002年，旨在对各国内资中小企业的营商环境进行考察，评估在企业生命周期内适用的营商法规。《营商环境报告》采取标准化案例（Standardized Cases）和基准化分析（Benchmarking）的方法，通过收集并分析定量数据，对各经济体在不同时期的营商环境进行比较，旨在鼓励各国提高监管效率，同时为改革提供可衡量的基准指标[1]。

《营商环境报告》为世界各国的政府和学术界提供了有关商业监管实践的综合和量化知识，在推动改革、改善对企业部门监管质量方面发挥了重要作用。在不断变化和改革的全球经济中，监管规则是合理还是烦琐，是有助于建立公平的竞争环境还是会造成不良的激励，都会影响经济的发展。《营商环境报告》提供了一个工具来跟踪经济体在建立良好营商环境方面逐年取得的进步以及相对于其他经济体的变化，这对促进全球繁荣，为所有人创造更多机会都是非常重要的[2]。

除了各个经济体之外，一些经济组织也利用《营商环境报告》来推动本地区商业环境改善。亚太经合组织（APEC）2009年推出了《营商便利化行动计划》（Ease of Doing Business Action Plan），决定到2015年使该地区的营商便利度提高25%。在2015年的会议宣言中，APEC各成员也强调：“我们欢迎落实营商便利化倡议取得的进展，确认实现《营商便利化行动计划（2016—2018）》提出的崭新宏伟目标，即到2018年在开办企业、获得建筑许可、跨境贸易、获取信贷、履行合同这五个现有优先领域内，将营商便利化程度提高10%。”[3]

国务院在《“十三五”市场监管规划》中也指出，要“营造宽松便捷的市场准入环境，……对标国际营商环境先进水平，建立开办企业时间统计通报制度，大幅度缩减企业开办时间，研究建立新生市场主体统计调查、监测分析制度”[4]。在这个背景下，学习和借鉴世界银行的营商环境评估方法，对改善我国监管效率、优化营商环境具有重要的意义。

一、营商环境评估的基本方法

第一期《2004年营商环境报告》发布于2003年，迄今已发布了16期。①随着研究的深入，《营商环境报告》的覆盖范围和指标集（sets of indicators）也不断扩大。最初的《2004年营商环境报告》包含133个经济体和5个指标集（开办企业、雇佣工人、执行合同、获得信贷、办理破产），而最新的报告包含190个经济体和11个指标集。②

现有《营商环境报告》对影响企业生命周期的11个领域内的监管法规进行了考察，其中纳入营商环境便利度（ease of doing business）考核有10个领域：开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产。《营商环境报告》同时也考察劳动力市场的监管（之前称为雇佣工人），但近几年没有将其纳入排名考核。

总体而言，《营商环境报告》指标体系衡量了商业法规的强度和质量，以及它们对企业、尤其是中小型国内企业的影响。这些指标主要涉及以下几个方面[5]：第一，记录监管的复杂程度（Complexity of Regulation），比如开办企业或登记商业财产转移需要的手续数量。第二，衡量实现监管目标或遵守监管所需要的时间和成本（Time and Cost），例如执行合同、完成破产程序或者进行跨国贸易所要花费的时间和成本。第三，衡量法律对财产的保护程度（Extent of Legal Protections of Property），比如保护少数投资者免遭企业董事掠夺的力度、或者根据担保交易法可以用作抵押的资产范围。第四，衡量企业的税收负担（Tax Burden on Businesses）。第五，衡量勞动力市场的监管（Employment Regulation）。

（一）数据收集的基本方法

《营商环境报告》的数据是通过标准化方式收集的。首先，《营商环境报告》团队和学术顾问一起设计调查问卷。调查问卷使用一个简单的商业案例，以确保经济体之间以及不同时间段之间的可比性。在这个商业案例中，对企业的法律形式、规模大小、所在地及其营业的性质都进行了一定的假设。①调查问卷是由上万名当地专家填写的，包括律师、企业咨询顾问、会计师、货运代理、政府官员，以及负责法律法规日常管理或咨询的专业人员。这些专家会与《营商环境报告》团队进行几轮互动，互动方式包括电话会议、信函往来和团队访问。为了撰写《营商环境报告》，团队成员一般将访问30个左右的经济体，以验证数据并招募受访者（本地专家）。调查问卷数据需要经过多轮验证，在这个过程中将对所收集的信息进行修改或扩充[5]。

《营商环境报告》项目在给指标确定数值时，主要使用两种方法[6]：

一类是“法律得分指标”（Legal Scoring Indicators），如有关投资者保护和借款人与贷款人法律权利的指标，这类指标根据书面上的法律条文对相关监管环境进行测度。某些领域中财产权和投资者保护力度越大（如对关联交易的披露要求越严格），《营商环境报告》给出的分数就越高。

假如经济体在某个领域没有制定法律法规，比如破产，这个经济体就会得到“没有实践”（No Practice）的标志。另一方面，如果存在法律法规，但在实践中没有得到落实;或者这种实践遭到与之矛盾的法律法规的禁止，经济体会得到“没有实践”或“不可能”（Not Possible）的标志。不论是哪种情况，都会将这个经济体置于该指标排名的最底层。

另一类是“时间和运行指标”（Time and Motion Indicators），如有关开办企业、登记财产和办理施工许可证等指标。这些指标从企业家的角度，记录根据监管规定完成一笔交易所需的程序、时间和成本，进而考量监管过程的效率和复杂程度。企业与外部相关各方（比如政府机构）之间的任何互动都算作一个程序。此外，大多数成本指标均依据官方的收费表。对于某些指标，部分成本（比如缺乏收费表）和部分时间依据的是实际做法而不是书面法律，这就需要做出一定程度的主观判断。因此，《营商环境报告》采用的方法是与经常从事有关交易的法律人士或专业人士合作。而《营商环境报告》资料提供者（合作者）不仅需要填写书面调查表，还将提供有关法律、监管规则和收费表的索引，便于《营商环境报告》团队检查数据和保证质量。

《营商环境报告》在数据收集方面的方法不同于感知调查（Perception Surveys），后者往往只能获得对企业在某个时刻的感觉和体验。每年注册100—150家企业的公司法律师对于该流程比企业家更熟悉，因为企业家注册企业的次数可能只有一到两次。每年裁决几十起案件的破产法官，对于破产事务的了解也往往超过办理破产手续的企业[7]。

总体而言，《营商环境报告》的编制方法有以下几个优点[5]：第一，这个方法十分透明，它使用的是法律法规所表述的事实信息，并允许多次与当地受访者（合作者）进行互动，以澄清对问题的潜在误解。第二，样本的准确性比较高，因为在调查过程中已经对相关的法律法规进行了收集，并且对答案的准确性进行了核实。第三，这个方法容易复制，因此可以从大量的经济体中收集数据。第四，由于在数据收集中使用了标准化假设（Standard Assumptions），因此可以在各经济体之间进行比较和基准化分析（Benchmarks）。第五，这些数据不仅突出了企业面临的具体监管障碍，而且还找出了它们的根源并指出可能的改革方向。

（二）营商便利度评分方法

《营商环境报告》最终提供两个综合衡量指标：营商环境便利度分数（Ease of Doing Business Score，以前称为前沿距离分数Distance to Frontier Score）和营商环境便利度排名（Ease of Doing Business Ranking），其中后一指标是基于前一指标构建的。

在计算便利度分数时，《营商环境报告》将上述10个指标集或主题（Topic）细分为41个指标（Indicator）。每个主题的分数是各组成指标分数的简单平均值，而便利度分数是10个主题分数的简单平均值。

但是，由于每个指标的单位是不一样的，比如手续（Proce dures）的单位是个，时间（Time）的单位是天，成本（Cost）的单位是%（相对人均国民收入的百分比）。因此，直接的加总是没有意义的。针对这个问题，《营商环境报告》使用了归一化的方法，即通过线性变换，将各个指标归一化为共同的单位（Normalized to a Common Unit），即指标的原始数据为y，经济体在该指标中的最佳表现为best，最差表现为worst。線性变换公式如下：z=100×（worst-y）/（worst-best）。

归一化之后，每个指标按照其相对最佳表现和最差表现的距离，被转化为0—100分，其中最佳表现等于100，最差表现等于0。比如在开办企业主题中，中国2019年在手续这个指标上的原始数值y=4个。而经济体在该指标上的最佳表现best=1，最差表现worst=18，因此，中国在这个指标上的归一化得分z=100×（18-4）/（18-1）=82.35。

在上述公式中，最佳表现（best）和最差表现（worst）每五年确定1次。记A为2005年或指标建立之后的第三年，B为确定best和worst的年份，则best为[A，B]中，经济体在该指标上的最佳监管绩效;worst为[A，B]中，经济体在该指标上的最差监管绩效或者99%、95%的最差监管分位数。Best和worst在B年一旦确定，则在[B，B+4]这五年中保持不变。即在[B，B+4]年中，如果出现比best好的绩效或者比worst差的绩效，并不会改变best和worst的取值，只不过上述超过best或worst的绩效会被归一化为100分或0分。比如在获得电力（Get Electricity）主题中，时间（Time）这个指标的最佳表现（best）在《2015年营商环境报告》中被设定为18天。在《2019年营商环境报告》中，韩国在这个指标上的取值为13天，阿拉伯联合酋长国在这个指标上的取值为10天。但这并不影响该指标上最佳表现（best）的取值，只是韩国和阿拉伯联合酋长国在该指标上的归一化得分被设定为100。

便利度排名的取值方法比较简单，是通过对便利度分数（保留两位小数点）进行排序来确定的，因此它的取值范围是1—N，N=被评估经济体的数量。

营商环境便利度分数，以经济体的最佳监管实践（best）为基准（benchmark），显示了每个经济体相对于最佳监管实践的绝对距离。因此，随着时间的推移，营商环境便利度分数可以反映监管环境在绝对意义上的变化情况。与此对应，营商环境便利度排名只能反映监管环境在相对位置上的变化情况。

《营商环境报告》在经济体中选取两个城市作为样本，比如我国在2015年以前的样本城市是上海，在2015年（包括）以后，则有上海和北京两个样本。这时，指标取值是以城市人口为权重并进行加权平均计算得到的。

二、营商环境评估的中国实践

2007年，世界银行对我国30个省、市、自治区（没有包括西藏）的所在地城市进行了营商环境评估，并发布了《2008中国营商环境报告》[8]。如党中央、国务院、世界银行、OECD等组织所强调的，有效监管能促进经济增长、创造就业、鼓励创新、激励投资和新产业发展，并且还有利于降低物价，增加消费者选择。我们通过回归方法，简要分析了30个地区的营商环境指数和经济增长、税收增长、投资增加、FDI引入、物价水平CPI的影响。结果显示，营商环境指数的估计系数在10%的显著性水平下是显著的，这证明有效的监管和营商环境确实能促进经济增长，激励投资，降低物价。

但是2007年之后，我国就没有对各个地区的营商环境进行过评估。因此，在党中央和国务院对营商环境日益重视的情况下，可以借鉴世界银行的方法，尝试在我国建立各地区的营商环境评估体系。当然，在起步阶段可以考虑先构建几个相对容易的指标，比如开办企业、获取信贷（信用信息系统）等。

就开办企业这个指标而言，我国近年来已经取得了长足的进步。2014年2月，国务院公布《注册资本登记制度改革方案》（国发[2014]7号），全面部署以注册资本登记制度改革为主要内容的工商登记制度改革工作。2014年7月，国务院公布《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发[2014]27号），公共场所卫生许可、娱乐场所设立、互联网上网服务等31项前置许可审批改为后置许可审批，申请人可以在取得营业执照后再到相关审批部门办理许可手续。2016年6月，国务院办公厅发布《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》（国办发[2016]53号），要求从2016年10月1日起正式实施“五证合一、一照一码”，在更大范围、更深层次实现信息共享和业务协同，进一步为企业开办和成长提供便利化服务，降低创业准入的制度性成本，优化营商环境，激发企业活力。

与之对应，我国开办企业指标的排名也从2014年的158名跃升到2019年的28名。同时，总体营商环境便利度排名，也从2014年的96名，上升到2019年的46名，营商环境便利度分数为73.64。

当然，进步虽然巨大，但是营商环境便利度分数为73.64，说明我们与最佳监管实践之间还存在一定差距，还需要进一步改革、优化营商环境。

同时，需要指出的是，世界银行在我国选择的样本城市是上海和北京，但是有一些城市的营商环境可能更加优秀。例如，“五证合一”改革（营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社会保险登记证和统计登记证）就是浙江率先推出的。而根据厦门市发展研究中心的评估，对照《2016年营商环境报告》的指标体系及取值标准，2015年在厦门开办企业所需办理的手续数量为5个，办理时间为14天，领先于北京、上海。

显然，在营商环境方面，我们既可以从国外的先进经济体学习经验，也可以从国内的先进地区学习经验，而使用标准化方法进行的营商环境评估，尤其有利于这种经验的总结。同时通过标准化、定量的分析方法，我们还可以进一步揭示落后地區面临的具体监管障碍，找出它们的根源，并结合先进地区的经验制定切实可行的改革内容。

中央政府已经为经济改革做出重大的战略决策，强调要使市场在资源配置中起决定性作用。在这种背景下，监管改革已经成为我国经济改革进程的核心。而积极推进各地区营商环境评估体系的构建，将有助于改善监管效率，优化营商环境，推进经济改革。

参考文献：

[1]  《营商环境报告》项目简介，http：//chinese.doingbusiness.org/zh/about-us.

[2]  World Bank，Doing business：Understanding Regulations for Small and Medium-Size Enterprises，2014.

[3]  2015APEC会议宣言，http：//language.chinadaily.com.cn/a/201511/21/WS5b20a922a31001b825720b59.html.

[4]  国务院《“十三五”市场监管规划》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/23/content_5162572.htm.

[5]  World Bank，Doing business：Training for Reform，2019.

[6]  World Bank，Doing business：Making Difference to Entrepreneurs，2011.

[7]  World Bank，Doing business：Comparing Regulations in 181 Economies，2009.

[8]  World Bank，Doing Business in China，2008.