县域国家级公益林区划落界的一些问题与对策研究——以平利县国家级公益林区划落界工作为例

祝国祥，李才文，杨志汝

(国家林业和草原局西北调查规划设计院，陕西 西安 710048)

生态公益林是指以保护和改善人类生存环境、保持生存物种资源以及科学试验、森林旅游、国土保安等需要为目标的森林和灌木林，是由防护林和特种用途林组成，具有功能不可替代性、实施的强制性、再生产的低效性及资源的稀缺性等属性[1]。自国家林业局2001年颁布《国家公益林认定办法(暂行)》并在全国11个省区开展了中央森林生态补偿基金制度[2]，自此拉开了国家级公益林区划落界工作。各地据此划定并由国家林业局会同财政部核查认定国家级公益林1.04亿hm2[3]。它作为国家级公益林保护管理的基础，也是落实和开展中央财政森林生态效益补偿基金制度和绩效考评工作的依据[4]。但在县域国家级公益林区划落界工作中发现，仍存在一些亟待解决的问题，如个别地方未将国家级公益林落实到山头地块；落界成果中存在未按国家公益林区划落界办法落界，有许多地类错划、漏划；区划界定的国家级公益林未征得林权所有者的同意，或未与林权所有者签订管护合同或协议；个别地方随意占用征收国家级公益林林地，甚至对国家级公益林实施商品性采伐[5]等。本文结合在陕西省平利县的工作，对区划落界中的这些难点、问题进行分析归纳，针对性地探索研究解决问题的方法与对策。

1 国家级公益林区划落界背景分析

1.1 国家级公益林概念

依据“国家林业局，财政部.国家级公益林区划界定办法(林资发[2009]214号)2009”，国家级公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以发挥森林生态和社会服务功能为主要经营目的的防护林和特种用途林。

1.2 国家级公益林区划落界目的

国家级公益林是经过林业主管部门会同财政部门区划界定后才被认可，它与地方公益林是一个相对的概念。它是在与林地“一张图”相衔接的基础上，应用3S等技术同时结合地方规划经营等相关资料，逐步结束原来的国家级公益林监测管理体系中“以数字管地”的方式，来规范国家级公益林动态调整和保护管理工作。它是对全国各市县开展中央财政森林生态效益补偿基金检查、考核和审计的重要指标[6～8]。

1.3 国家级公益林区划原则及范围

国家级公益林区划原则是凸显生态优先。按照《国家级公益林区划界定办法》中第二章的规定，全国区划了“江河源头、江河两岸、森林和陆地野生动物类型的国家级自然保护区以及列入世界自然遗产名录的林地、湿地和水库、边境地区陆路，水路接壤的国境线以内10 km的林地、荒漠化和水土流失严重地区、沿海防护林基干林带，红树林，台湾海峡西岸第一重山脊临海山体的林地、除前七款区划范围外，东北、内蒙古重点国有林区以禁伐区为主体”等八项区划范围。

2 平利县国家级公益林区划落界简况

2.1 基本概况及国家级公益林现状范围2.1.1 基本概况

平利县位于陕西东南部，大巴山腹地，周边分别与湖北省竹溪县、重庆市城口县以及陕西省安康市的汉滨、镇坪、岚皋、旬阳等县(区)接壤。全县林地面积 236 606.67 hm2，占全县土地总面积的89.39%；森林面积 188 070.72 hm2，森林覆盖率为71.06%，是陕西省林业工程重点县和水源涵养区及生物物种富集区之一，是安康市的生态后花园。但全县森林资源整体呈林农犬牙交错状，林地与非林业用地的界线较为模糊。

2.1.2 国家级公益林现状范围

2013年国家级公益林基础信息数据，规划落界面积 62 333.33 hm2。分布于坝河流域、岚河流域、黄洋河流域、大巴山(见表2)。

3 落界情况分析

3.1 落界现状与国土“二类”衔接与分析

应用3S技术中属性传递模块，生成现状国家级公益林与国土“二类”数据衔接地类矩阵。见表1，表横头为国土地类，纵头为国家级公益林地类。

表1国家级公益林落界与国土数据衔接地类矩阵表 面积(hm2)

林业部门的林业用地与国土部门认定地类存在不同程度的差异。

主要原因：①林业与国土两个部门的统计对象不同，各自凸显部门利益。林业部门要为生态环境发展保留后续空间，国土部门需要为大农业发展确保基础空间，采用的地类划分标准不一致。如草地与宜林地以及灌木林等划分中对植被覆盖度认定标准不一致。②国土部门的一些三等以下的耕地在经过多年无人耕作后，大部分已自然达到或有可能达到林业标准的有林地、灌木林地、未成林造林地，这部分土地林业部门大多划定为林业用地。③由于水热条件、较宽水系和较大水体(水库)等季节性变化形成消落带或城镇建制范围因规划调整引起地类不一致，一些地类界线上呈现“双眼皮”的情况。

3.2 现状落界乡镇与补偿兑现乡镇及符合落界标准乡镇分析

2013年国家级公益林面积62 333.33 hm2。涉及乡镇数分别是坝河流域两个，岚河流域1个 ，黄洋河流域 1个和大巴山1个(见图1)。

图1 2013年国家级公益林现状

补偿兑现乡镇数分别坝河流域5个 ，岚河流域3个，黄洋河流域3个，大巴山1个(见图2)。

图2 2013年补偿兑现乡镇

平利县属于长江水系汉江水域，水资源十分丰富，境内有汉江重要支流坝河、黄洋河、岚河和吉河的发源地。依据《陕西省国家级公益林区划成果落界操作细则》，符合区划落界范围的是“坝河、岚河流域及大巴山中山区水源涵养区”。

符合落界标准乡镇数分别坝河流域7个 ，岚河流域3个，大巴山3个(见表2，图3和图4)。

表2国家级公益林落界与补偿单位对比情况一览表单位(个)

补偿兑现情况坝河流域岚河流域黄洋河流域大巴山中山区水源涵养区现状落界乡镇2111补偿兑现乡镇5331符合区划标准乡镇733

图3 符合区划标准范围

图4 实施落界乡镇

分析原因：国家级公益林落界由县林政资源部门组织完成，国家级公益林补偿资金兑现由县天然林保护中心负责(未能全程参加“一张图”中国家级公益林落界数据构建)，致使国家级公益林补偿兑现数据同林地“一张图”成果未能有机统一，存在较严重的国家级公益林落界面积与补偿对象不一致的“两本账”问题[5]

3.3 落界时间与地方经济发展规划分析

国家级公益林落界是基于林地“一张图”与森林资源规划设计调查、天然林资源保护规划等成果保持衔接的基础上进行。

“一张图”要求据时变更，以年度为节点；国家级公益林落界数据不因“一张图”数据有变化就进行修定，国家级公益林区划落界数据在时间跨度上较大。同时地方经济又有诸多阶段性的、宏观的发展规划，如城市规划、园区规划、地方地矿部门早年预审的勘探和采矿范围很大部分在现有国家级公益林区域内等。

4 对策研究及结论

依规确认国家级公益林区划落界范围。同时兼顾地方生态脆弱区域以及重点扶贫攻坚等一系列的工程，提请政府协调，理顺部门间利益关系，首先认定标准统一，在不突破确认的区划范围，确定生态保护总体格局；其次通过国土限制性开发和生态红线的划定，明确国家级公益林区划范围，把控国家级公益林总体面积规模，整合 “一张图”中林地小班；最后通过清理和整合、关停一批已预审在国家级公益林落界红线内的工矿企业及各类规划，确定国家级公益林范围(见图5)。

图5 部门间公益林调整

结合最新高清遥感影像图和查阅近期各类经营管理档案，对落界小班是否发生变化进行判读确认。对确切依据为耕地，但生长着林木且已达到或有可能达到森林标准的有林地、灌木林地和未成林造林地(包括农田林网，不含毁林开垦林地)，特别是享受国家农业补贴的农民承包经营的耕地、甚至是基本农田，如已划为林地的要标注说明，并从林地范围划出。同时现地核对和登记地类发生变化的小班，在确保国家级公益林建设面积基础上，进行确权登记。

合理合规预留地方经济区域发展空间，宏控落界范围。 依规在落界流域和区域红线内，依据地方经济和城市发展规划需要，在保证相对集中连片的基础上，合理让出一些生态区位非重点林地小班，给予一些县级以上规划发展的如旅游休闲、园区项目，在不影响整个落界红控线的基础上，留足规划空间。

通过以上方法的研究及应用，县域国家级公益林落实到了山头地块，明确了具体的管护群众，实现了国家级公益林“一个平台”、“一张图”、“一套数”、“一盘棋”。