宅基地住房券跨区域交易模式研究

马智利 罗静

摘要：宅基地住房券作为解决农村土地闲置同时保障流动人口居住条件的一种创新机制，能够从供给侧解决土地供需不平衡的难题;因农村转移人口具有流动性，于是人口的跨区域流动成为了必然结果。根据不同主体设置两种宅基地住房券跨区域交易模式，可以实现宅基地住房券的跨省市转移，解决建设用地供求不平衡问题。

关键词：宅基地住房券;农村转移人口;土地供给;人地钱挂钩

中图分类号：F293.31 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）07-0035-41 收稿日期：2019-06-21

1研究背景

进入21世纪以来，我国的经济经历了快速发展的阶段，伴随着社会经济各领域的深刻变革，我国产业结构也发生了显著变化：逐渐由第一产业向第二、第三产业倾斜，同时，劳动人口也跟随着从农业向着制造业和服务业转移。这一方面优化了我国的产业结构，实现了优势产业集群的不断壮大，为经济的持续增长提供了有效支撑;另一方面又催生了大规模的农村转移人口，促使农村劳动力向城市转移，由图1可以看到我国流动人口在经过激增后进入变化相对缓慢时期，但流动人口整体规模仍然很庞大，城镇人口比重将近60%，随着流入人口的增多，城市住房问题越来越严峻，尤其是以北上广深为首的大中型城市。

同时，在我国发展过程中存在着明显的“城市偏向政策”，即大量的生产要素和资本向城市集中，致使城乡差距越拉越大。在城市化过程中，解决流动人口的迁移以及农村土地问题，成为现阶段面临的重大问题。在现有法律下，农村转移人口获得城市户口就必须放弃农村土地，但因为在城市或者跨省获得户口门槛高，而大多数农村转业人口又不愿割断与农村的联系，这就导致了其在城市中就业的同时，对应的农村土地处于长期闲置浪费状态。

另一方面，随着农村人口的涌入，城市中也面临着大规模流动人口住房问题，但因建设用地指标固定，城市并无足够的土地用以解决其住房问题，相应地可能产生一系列问题。如：农民工难以融入城市之中获得身份认同、诱发社会的治安隐患、形成城市“贫民窟”等阻碍社会经济的发展。

2宅基地住房券概念

为攻克深度贫困的壁垒，国务院2017年9月印发的《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》提出，要加强土地政策对深度贫困地区的扶持力度，通过增减挂钩结余指标流转收益来支持贫困地区脱贫攻坚和易地搬迁工作的开展。在此背景下，宅基地住房券作为农业转移人口用退出宅基地置换城市住房的一种凭证，也是城乡建设用地挂钩指标交易的凭证，它通过农业转移人口的宅基地复垦为耕地，将农村建设用地指标置换为城市住宅用地建设指标，从土地供给端进行结构性改革。

“人地钱挂钩”是我国在土地制度改革方面的重大創新。2016年，李克强总理在两会政府工作报告中强调要健全“人地钱”挂钩政策，即以人为本、以土地为保障，以钱为支撑。基于该理念，宅基地住房券的内涵可以分作三个部分：一是地，农业转移人口自愿申请退出宅基地，获得当地政府发放的宅基地住房券，宅基地复垦形成耕地并形成建设用地指标流，通过“地地挂钩”转到城市，增加城市土地供给;二是钱，建设用地指标流转收益折算成等价宅基地住房券基金，用作农村专业人口租购城市住房的落地资金;三是人，农业转移人口退出宅基地后发生身份的转变，由农民变为市民，享受与城市居民同等的权利与待遇，实现其市民化。其作用过程如图2所示。

宅基地住房券可以实现资源的优化配置，盘活农村闲置土地，同时相对现金补偿而言，采用住房券交易制度很大程度上缓解了政府财政压力。一方面，政府不用一次性向农业转移人口支付现金，也不用投入大笔资金建设安置房。另一方面，住房券代替货币用来租购城市住房，减少了货币流通，在一定程度上可以抑制通货膨胀和房地产泡沫，同时还可以减少政府的利息支出。

3宅基地住房券跨区域交易

基于市场的自由发展条件下，我国的经济发展程度越来越向着沿海城市倾斜，大体呈现出从西部地区向东部地区的梯级式发展差异。与东部沿海发达地区相比，西部地区地广人稀，经济发展较为缓慢，由于缺乏产业的支撑，人口大量外流;同时强大的吸管效应致使周边地区的资源要素被吸引到中心城市，大量的农村剩余劳动力和产业向其集聚。未来，我国大部分人口与产业将会聚集在长三角、珠三角、京津冀等19个城市群，其地区生产总值占全国CDP比值预计将超过80%。由此可知，以城市群引领城镇化发展和引导农业转移人口市民化是遵循城市发展规律下的必然选择，城市的建设用地需求量又与经济发展状况呈现正相关，因此出现了我国发达地区人多地少，而欠发达地区人少地多的矛盾。同时，我国农地非农化的新增建设用地指标实行指令式配额管理体制，即由中央政府规定年度新增建设用地指标及各省市的分配额度，并从中央往下层层分解，没有新增建设用地指标的则不得进行农地转用，这种方式使得上级政府并不能客观全面了解下级政府辖区土地利用信息，导致土地的不合理配置与城市用地紧张等问题。

因此，推动宅基地住房券的跨区域交易，即农业转移人口流人城市建设用地指标增加与其农村宅基地减少挂钩，可以从土地供给侧解决发展矛盾。以人地钱挂钩的理念，保证地随人走，建设用地指标伴随着农业转移人口的流动进入工作城市，用于增加该城市的租赁房、商品房等的建设用地，这样，在不占用耕地的前提下既增加了人口聚集地区的建设用地指标，盘活了农村闲置土地，又能解决农村转移人口的城市住房问题，使其住有所居;同时级差地租带来的收益可以作为贫困地区的建设资金，实现建设用地指标的最优化配置，从而缩小区域间经济社会的差距。

3.1宅基地住房券跨区域交易条件

在农业转移人口市民化的背景下，非农农民对退出宅基地的诉求非常强烈，他们希望通过处置自己所拥有的土地财产部分获得进城落户的资本，但由于缺乏土地治理和资金补偿，贫困地区政府往往无力开展宅基地复垦和土地整理工作。因此，需要通过宅基地住房券交易省市间的收益补偿，来实现其跨区域交易。由于级差地租的存在，不同省份边际效益并不相同，土地边际效益较高的省份通过购买宅基地住房券获得计划外的建设用地指标，土地边际效益较低的省份通过出让建设用地指标获得收益，正是这种有利可图的内在经济机制促使宅基地住房券跨省交易的发生，并在一定程度上弥补了传统计划配置下的效率损失，使资源配置达到均衡状态。其经济原理如图3所示：

假设宅基地住房券供给方为A，宅基地住房券需求方为B。根据边际收益递减规律，RA、MRB为A、B两省的建设用地边际收益曲线，由于区位差异，B的区位优势大于A，MRA曲线的斜率小于MRB，Q*为宅基地住房券的数量。则A省将Q*数量的宅基地住房券用地指标进行开发建设获得的土地收益为Q*AB围成的面积A，记为A。若A省将宅基地住房券建设用地指标转让给B省，则在投入同等要素的情况下B省获得的土地收益为Q*CD围成的面积B，记为B。不难看出，由于A

3.2宅基地住房券跨区域交易模式

从宅基地住房券供给主体来看，因为闲置宅基地复垦为耕地是住房券跨区域交易的建设指标最大来源，所以农业转移人口是宅基地住房券真正的供给主体;但因跨省交易的宅基地住房券包含了多个农业转移人口的土地指标，省政府通过其掌握的更多信息和管理权力，可以整理土地和聚集农业转移人口手中的宅基地住房券，若单靠分散转移人口难以形成大规模的住房券跨区域交易。因此，政府在一定程度上成为了跨区域交易住房券的供给主体。

根据两种不同的供给主体，可以将宅基地住房券跨区域交易模式分为两种：一种是以农业转移人口为主导的交易模式，农业转移人口退出的宅基地复垦后获得的建设用地指标随自身流动，由农业转移人口直接和流入地政府进行交易，置换住房;另一种是由政府主导，住房券持有者在本省市置换住房，相应的建设用地指标进入该市的农村产权交易中心，当用地指标供过于求，产生较多增减挂钩节余指标时，本地政府可将剩余的建设用地指标通过与外省市签订流转协议进行交易。

3.2.1农业转移人口主导

以农业转移人口为主导的跨区域交易具体流程如图4所示。

首先，农业转移人口在自愿申请退出宅基地后，由当地政府出资将其复垦为耕地，国土资源部根据各农业转移人口退出的宅基地复垦后可转化为城市建设用地指标的大小颁发宅基地住房券;持有宅基地住房券的农业转移人口到流入地住房券交易所进行登记，流入地政府根据换算后，颁发给转移人口一定金额的住房基金，可用于抵扣公共租房租金、购买商品房等，使其获得落户资本。

由于不同区域耕地质量、产能不同，流入地政府应经调节系数换算新增耕地指标后，由住房券指标a转换为住房券指标b。根据国家对不同地区规定的收取跨省补充耕地资金时的调节系数，将各个省市分为五档，以此确定增减挂钩节余指标跨省域交换比例。其调节系数如表1、表2所示。

流入地住房券交易所将换算后的宅基地住房券投入市场，意向购买者可通过公开竞价购买宅基地住房券。流入地政府根据收取的宅基地住房券向国家申请扩大建设用地指标计划后，国家审批同意后，宅基地住房券购得者寻找符合总体规划的农用地，提出用地申请。政府审核通过后将选中地块征收、公开招拍挂，宅基地住房券购买者和其他竞争者一同参与地块竞拍，若宅基地住房券购买者未拍得土地使用权，则从拍卖该地块获得的土地出让金中，补偿宅基地住房券购买者购买住房券所支付的费用。

此種模式下，交易过程中的价格运行机制涉及到宅基地住房券竞购价P1和地块拍卖价P2。P1是宅基地住房券流入地市场拍卖成交价格;P2是宅基地住房券落地使用时，地块的招拍挂成交价格。

3.2.2政府主导

当宅基地住房券持有者选择在本省工作生活，其交予住房券以及置换住房基金的过程与宅基地住房券在本省市内流转的方式相同，然而当本省市建设用地指标供过于求，出现剩余的情况时，可以由政府主导，通过与外省签订协议来流转剩余指标，并获取相应价款。具体流程如图5所示。

首先，农业转移人口退出宅基地后，将领取的宅基地住房券移交给当地政府，当地政府对农业转移人口进行住房资金补偿。同时，政府将回购的宅基地住房券整理登记，向国家报批宅基地住房券跨区域交易计划，中央审批后，供给地宅基地住房券交易所才可与相关需求城市进行交易;当供给地宅基地住房券交易所在中国农村土地产权交易中心平台上发布宅基地住房券产生信息及规模后，就能与意向的“宅基地住房券”需求城市进行交易。此种交易模式在宅基地住房券换算时，同样按照前文介绍的调节系数进行换算。然后，需求地宅基地住房券交易所将住房券投入市场，进行自由交易。

此种模式下，交易过程中涉及到的价格运行机制有宅基地住房券跨区域交易价格P1、宅基地住房券竞购价P2和地块拍卖价P3。P1为住房券供给省份与需求省份之间宅基地住房券交易的价格，P1=宅基地复垦耕地的收益+农业转移人口住房补偿金+交易成本+复垦成本+土地发展权转移。P2是宅基地住房券流入地市场拍卖成交价格，P3是宅基地住房券使用时，地块的招拍挂成交价格，受市场供需情况决定。

3.3两种交易模式对比

两种模式在交易主体与价格运行机制上均有差别，也存在着各自的优势劣势，而模式的选择主要取决于农业转移人口是否跨区域流动。

以农业转移人口为主导的宅基地住房券体现了农业转移人口退出宅基地和务工城市选择的意愿，赋予了农业转移人口宅基地住房券的独立交易权;另一方面，人口流入城市以此种方式既增加了城市建设用地指标，又留住了劳动力，并且可稳定安置农业转移人口。但这种模式下交易频繁，交易的成本高，同时要求很高的交易市场信息对称度，否则可能会损害农业转移人口权益，因为不同批次的宅基地住房券竞拍价格可能不同，不同的退宅农业转移人口即使持有同等的宅基地住房券也可能产生不同的交易价格。

以政府为主导的宅基地住房券跨区域交易模式下，宅基地住房券供给与需求城市、农村转业人口这三大交易主体实现了互利互惠：宅基地住房券供给城市获得了流转收益，为城市建设与发展提供较为充足的资金支持;需求城市获得建设用地指标，可用于公租房、商品房、共有产权房的建设，使流动人口能更好的在新环境安居乐业;农村转业人口获得住房资金补偿。此种模式交易规模较大，在短时间内交易次数少，操作简单，然而，农村转业人口不具有住房券入市的独立交易权，成为价格的被动接受者，同时这种模式对住房券交易平台的建设与监管有着较高的要求。

两种交易模式都能够实现宅基地住宅券的跨省市转移，解决区域建设用地不均衡现象，同时两者都需要构建相应的交易平台，由政府对其进行监管，保证住房券交易的公开透明化。

4总结与展望

在我国城镇化过程中，农村与城市、城市与城市之间将存在着发展的前后差距，所以宅基地住房券的跨区域交易从土地供给侧出发为解决发展不平衡问题提出了新的思路。在交易模式的建立过程中，应充分考虑农村转移人口的发展意愿，保障其能够“住有所居”，推动流动人口市民化，解决“没有根”的人群既无法融入城市又难以回归农村的尴尬处境。

由于宅基地住房券运行机制涉及建设用地指标跨省域流转、人地挂钩、住房券置换住房等创新性内容，目前仍缺乏相关法律制度保障与监管，需要完善相关配套制度与规范，以此实现供给侧结构性改革、促进城乡协调发展。