房地产调控的转型与创新

羽键 牛凤瑞

摘要：从一定意义上讲，我国房地产是政策市。反思这些年的房地产调控，主要存在三大问题：一是以控制房价为中心的调控目标，与房地产行业特点和市场规律相悖;二是调控政策的效果，还与房地产业功能被泛化、夸大化，房地产调控被赋予了不应承担和不可能承担的非产业功能有关;三是房地产调控政策还被赋予了保证住房制度落地的社会功能，混淆了经济政策和社会政策的边界。因此，调控政策的转型与创新，对行业的发展至关重要。

关键词：房地产调控;转型;创新

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）07-0010-13 收稿日期：2019-06-20

1调控政策是否成功

反思这些年的房地产调控，我们认为，调控政策存在以下问题。

问题一：以控制房价为中心的调控目标，与房地产行业特点和市场规律相悖。

房地产开发周期一般3-5年，开工即形成资本沉淀，中间停工、转向都将要付出高昂的成本，难以对调控政策作出即时反应。房价发生变化受需求和供应的影响，调控政策从出台到发挥效力，会经历一个滞后期，以控制房价为目标的政策调控必然力不从心，疲于应付。调控政策密集出台，欠缺稳定性，不利于稳定市场预期，又造成了政策的互相抵消。

问题二：调控政策的效果，还与房地产业功能被泛化、夸大化，房地产调控被赋予了不应承担和不可能承担的非产业功能有關。

在经济高速增长时期，房地产调控被作为抑制经济过热的应急工具，要求关紧土地供给和资金供给两个闸门，限制房地产开发。限制开发有抑制固定资产投资增速之效，但与彼时的房价上涨发生对撞。房价上涨表明市场供不应求，本应增加有效供给，而关紧土地、资金闸门限制房地产供给，反而会刺激房价上涨，加剧供不应求。这就造成了调控政策效力的相互抵消。

问题三：房地产调控政策还被赋予了保证住房制度落地的社会功能，混淆了经济政策和社会政策的边界。

房地产为全体人民住有所居提供物质基础，但其只是“多主体供给”中的一员。住房保障是社会保障体系的组成部分，要求公平优先，要在国民收入初次分配和再分配环节上统筹安排，这非房地产业所能包办。房地产调控是产业政策，要以产业稳定健康发展为目标，强调资源配置效率。

而且，房地产调控政策设计由于可能受到一些似是而非的理论和舆论影响，难以在国民经济社会发展全局中进行准确定位和功能赋予。寄希望于有形之手的极致使用，立足于近期单项目标的达成，较少谋划更多更好发挥无形之手配置资源的决定性作用，难以与构建长效机制相衔接，必然表现为急于求成，在松绑与严控、救市与压市中频繁交替。

2房价持续高涨的根源分析

我国住房价格持续上升，是宏观发展背景、社会经济特定的历史发展阶段、传统置业思想观念，以及相关制度设置共同作用的结果。

根源一：通胀、货币超发推升房价。

货币超发、通胀是当代世界各国普遍现象，我国每年都有2%-3%的通货膨胀率。在这种宏观经济背景下，房价保持与通货膨胀率和建房成本上升相对应的上涨，客观上发挥着吸纳超发货币、抑制通胀的作用。

根源二：住房购买力阶段性集中释放推升房价。

我国居住总体水平较低，城市化进程持续，改善居住条件成为家庭消费结构升级的重点，必须增加有效供给、提升住房品质。

根源三：传统的安居置业观念，令我国有较高住房自有率和很多家庭负债置业的社会基础，住房制度改革为城镇居民购房提供了制度支持。

双方家庭长者的支持降低了首次置业群体的平均年龄。按揭制度支撑、发展了居民住房购买力。社会投资渠道狭窄，购房成为增值保值的一种理性选择，也成为二手房和租赁住房供给的重要来源。

这种住房购买力的阶段性集中释放和提前释放构成了我国房价上涨的持久动力。

根源四：土地、资金两大要素掌控在政府之手，是房地产政策市的基础。

其一，政策逆向调节推升房价。

房价上涨表明市场供不应求，吸引资源进入，增加有效供给;房价下行表明市场供大于求，促使资源退出，减少供给，达到新的市场供求平衡，这是市场配置资源的规律。而调控却逆是在房价高涨之时，以防经济过热为目的，限制房地产投资开发，加剧供不应求;以保障住房民生为目的，限制房地产市场交易，增加交易成本，扭曲市场关系。在房价局部短暂下行之时，又以稳增长为目的，把房地产去库存纳入宏观调整，以行政手段救市，刺激市场销售，致使房价报复性增长。

其二，土地制度推升房价。

一是僵硬的用地计划控制造成房地产用地有效供给不足;二是房地产开发用地要求一次性交纳70年土地出让金的制度设置;三是建房用地竞标被要求配建各种公共公益性基础设施;四是日渐提升的征地拆迁补偿;五是土地开发过程中各种税费征缴。

由此构成了地方土地财政体制。以土地财政支持城市加快现代化建设是一种当代人建设、后代人分享的代际传承关系。土地财政收入安排用于加快城市基础设施建设，增加公共服务供给，是土地财政的显性社会资源再分配;购房者以高价买房，多买房，多交纳税费，等于为土地财政多做贡献;买不起房的依靠住房保障，这是一种以房地产为平台的隐性社会资源再分配。发达国家征收房地产税，买房便宜，住房贵;我国是发展中国家，未开征房地产税，买房贵而住房便宜。这是两种不同的制度安排，没有对错之分。在发现更好的代替方案之前，土地财政是改进、完善、用好的问题，而不是摆脱，也不存在不可持续的问题。

3调控政策的基础

我国房地产年投资规模和销售额均达10多万亿元，拉动上下游关联几十个行业，提供数千万人就业岗位。高房价的背后隐含着复杂的社会再分配关系，但房价过高也会扭曲正常的社会利益关系。要把房价控制在一个合理水平，就要精准施策，包括土地制度、财政税收制度、住房制度和住房保障制度、国民收入初次分配和再分配制度、社会保障制度、金融信贷政策、城市化政策、产业政策等系统化顶层设计，而不是长期的行政性限制。对行业的定位、特性、功能以及走向的认识，是制定调控政策的基础。

认识一：房地产是实体经济。

房地产是建造实实在在的物质形态的房屋以满足社会需求的实体经济，而不是什么虚拟经济。楼市交易伴随资本流动，但是区域性市场，交易的对象是实物资产，完成交易的周期少则一二年，多则三五年，或更长。而股市、债券、期货等虚拟经济完成交易的速率与楼市并不是一个量级，楼市调控的时效性远逊于虚拟经济。《中国统计年鉴》把房地产划为第三产业，而把房地产投资置于社会固定资产投资栏目，是房地产性质被模糊的反映。

认识二：关于功能与地位。

房地产被称为城市化的先导产业，房地产是否被视为国民经济支柱产业无关紧要，其功能和地位客观存在，不因主观认识的差异和文件认定而改变。房地产挤占战略新兴产业资源是伪命题，两者都是国民经济体系的组成部分，功能作用不可相互替代。

战略新兴产业的发展也要以有一定的场所和住房为条件。我国金融安全的威胁主要来自金融机构内部治理结构，而非房地产。房地产绑架国民经济论是对房地产功能与地位的误读。

认识三：房地产未来走势。

我国住房存量是多了，还是少了？是供求平衡，还是供不应求？这是当前业内争议的焦点。

我国工业化和城市化还在进行中，每年有千万以上农村人口进城，催生更多基本居住需求，还有广大城市居民改善性需求，由城市更新改造釋放的被动性居住需求，这几种居住需求的叠加决定了增加供给成为楼市供求矛盾的主要方面。

房地产除住房之外，还有大量的产业地产和公共公益地产。我国城市房地产存量还应有成倍量的增加，不是一两个黄金十年，而是还有多个黄金十年。存量过剩论、楼市拐点来临论等与社会主义初级阶段的长期性并不相融，也不能解释房价何以持续上涨。我国城镇居民住房户均已达1.04套、城镇住房空置6400万套等数据，既没有对“套”的内涵作出界定，也没有数据来源的披露，难以说明问题。

认识四：住房消费的性质与特点。

住房是家庭生活基本必需品，满足家庭居住需求是住房制度的基点，但住房是私人消费品，而非公共物品，消费弹性大。人均几平方米可满足基本居住需求，人均十几平方米可以住得宽敞，人均几十平方米可住得舒服，人均上百平方米的别墅也是许多人的向往，住房的大小与品质取决于家庭收入水平和消费偏好。

对大多数家庭住房实施市场化配置，只对少数贫困家庭提供住房保障，更有利于提高住房配置效率，也更有利于调节不同阶层的利益关系。这是我国住房制度市场化改革的依据。坚持住房市场化改革方向，才有房地产的稳定健康发展。

多数家庭经过多年积累实现住房自有是正常现象，在短期内让大多数家庭买得起住房是一种空想，家庭在拥有住房上的差异是多元社会结构的反映，只要购房资金来源合法，一个家庭拥有多套住房就具有合法性。

租金是按月支付的居住消费，购房是一次性支付的多年居住消费，也是家电、家具、装修市场扩大的前提。所谓购房挤出消费论是一种单向思维和理论上的幼稚。

购房保值是建立在房价上涨快于物价上涨之上的。住房不炒是对住房本质属性的界定，炒房的根源在于房价的持续快速上涨，而抑制房价上涨的根本措施是增加住房的有效供给。

4调控政策的转型与创新思路

新时代房地产调控政策目标由应对房价变化，向构建房地产长效机制提供支持转型，为房地产稳定健康发展提供政策保障;调控手段由主要依靠行政限制手段干预市场，向主要发挥市场调节作用转型;重在理顺房地产内部关系以及房地产与其他行业之间关系，提高市场各环节要素资源整体配置的效率。

思路一：房地产调控是经济政策，不宜异化为社会公共政策，不应承担其无力承担的社会公共功能。房地产调控只为住房有效供给提供政策保证，而不应包揽住房制度和住房保障的全面落地。住房制度和住房保障是更高层次上的社会再分配关系，由房地产调控政策包办不现实。

思路二：房地产政策是行业调控，不同于国民经济宏观调控。房地产业是国民经济体系中的组成部分，把房地产调控作为国民经济宏观调控的应急工具与房地产行业特点相悖。房地产业是经济部门，发挥市场配置要素资源的决定性作用更有效率。房地产既不应受到歧视，也不需要优惠，需要的只是国民待遇。运用价格、利率、税收、金融信贷等经济杠杆进行调节，能低成本的平衡市场供求，理顺各种利益和矛盾。

思路三：房地产调控是政府行为，要针对市场失灵领域，做好政府应做之事：一是科学规划房地产空间布局，把握供地节奏，满足房地产开发用地的合理需求;二是运用现代信息技术做好市场长期走势监控，规范市场交易秩序;三是做好产品服务的质量监管;四是实施支持中等收入阶层购房的金融信贷政策，完善和用好住房公积金政策。

当前我国房地产调控目标仍然是稳地价、稳房价、稳预期，防止大起大落，并没有跳出以往的思维惯性。但何为大起大落？可以有不同的理解。

在社会经济增长、上升阶段，期望房价同其他产品和劳务价格的比价关系下降，是不现实的。房价上涨幅度低于物价上涨就可视为房价下降，与经济发展和收入水平提高相适应的房价上涨也可视为“稳”。少数年度房价同比涨幅超过经济和收入的增长，可能是市场形成价格、发现价格的过程，故应谨慎应对，不宜作出过激的调控。月度、季度、年度的环比和同比数据，个别区域的典型数据是市场供求双方博弈的表现，不宜简单、绝对地作为政策调整、决策的依据。

一城一策、因城施策符合楼市区域性特点。应该相信城市政府的智慧和理性，并赋予城市政府相应的调控权力。政策调整要建立在全局的、长期的走势基础之上。