略论不动产登记风险管理

刘传龙

摘要：不动产登记登记业务复杂，涉及群众的根本利益，一些矛盾和冲突的发生难以完全避免，继而引发投诉、诉讼甚至赔偿责任风险，而风险管理是现代社会管理的一项重要制度，对于提升服务和管理水平，有效应对登记风险，具有极为重要的作用。因此，不动产登记机构有必要探索不动产登记风险管控机制，建立风险管理制度。

关键词：不动产;风险管理;赔偿责任

中图分类号：F293.33 文献标识码：C

文章编号：1001-9138-（2019）03-0036-38 收稿日期：2019-02-05

国土资源部《不动产登记操作规范（试行）》1.10.4条规定，不动产登记机构应当建立与不动产登记风险相适应的内部管理机制，宜建立不动产登记风险管理制度。近年来，各地不动产登记引发的行政案件接连不断，败诉案件接连发生，登记赔偿风险逐渐增大。登记机构和登记人员时刻面对着工作重负和风险赔偿双重压力，并且付出和收入的巨大反差，一定程度影响登记事业发展。不动产登记是事关民生的一个重要领域，把风险管理的相关理念、方法引入到不动产登记机构管理和统记工作中去，做到规避风险、应对风险，将风险转化为提升不动产登记工作质效的机会十分必要而有意义。

1不动产登记风险管理定义

不动产登记风险管理主要指在不动产登记过程中，对因丁作人员服务态度、工作责任、业务能力、机构管理等内部因素以及不实申请、政策原因、部门间支持缺位等外部因素导致的申请人对登记机构投诉、行政复议、诉讼及由此产生的赔偿责任风险，采取适当措施使风险发生或产生损失的情况不会出现，甚至不仅规避了风险，还可能带来机会，促进不动产登记工作质效提升的手段。

2风险产生原因

不动产登记风险产生原因分内因和外因。内因主要是指不动产登记机构或其工作人员工作不当产生的风险，外因主要指申请人自身原因或政策因素、部门间支持缺位等造成的风险。

内部因素主要包括四个方面。一是服务态度。工作人员服务意识不强，服务礼仪不到位。具体表现为服务不够耐心细致，不热情，語言不友好或不能开展微笑服务等，引起服务对象投诉风险。二是工作责任。工作人员受理、审核错误致使服务对象多跑路，或者证书制作不合格、收费错误等引发投诉风险。三是业务能力。工作人员业务不熟练，收取材料不准确，不能做到对收取材料一次过关或解答不准确，不能做到一口清，致使服务对象办理登记时材料携带不齐全，多跑冤枉路，引发投诉风险。四是机构管理。不动产登记机构管理疏漏，超越法定时限或不能按照公示时限完成登记流程，致使服务对象到期无法领取证书或是收件材料要求过于繁琐、材料要求不统一给办事群众带来不便，以及不动产办事大厅基础设施差，办事环境嘈杂、便民设施不足、排队等待时间长、管理不到位等问题，引发投诉风险。

外部因素主要表现在三方面。一是不实申请。《物权法》第21条规定：当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。在办理不动产登记时，申请人需要提供真实有效材料如实申报。虽然登记机构已采用身份识别、人像采集等技术手段，但在实际受理中，申请人提供伪造、变造材料或携带他人身份证，冒充他人进行不实申请的情况仍有发生。以上都增加了不动产登记机构及其工作人员登记错误的风险。二是政策因素。统一登记前，房、地登记职能分属两个部门，管理、登记政策不完全统一，执行力度有松有紧，产生的历史遗留问题较多。统一登记后，因遗留问题处理非常复杂，配套法律、政策还在逐渐完善中，各地虽通过政府协调、部门会商等多种办法加以解决，但仍可能引发一些行政诉讼和复议。《不动产登记暂行条例》详细规定了办理不动产登记事项的具体要求，但办事群众对政策不理解，常常把不满倾注到不动产登记机构或工作人员身上。《不动产登记暂行条例》第22条规定存在尚未解决的权属争议的不予登记，第11条规定无民事行为能力人、限制民事行为能力人申请不动产登记的，应当由其监护人代为申请。但实际情况是当工作人员告知这一政策时，办事群众常常不能理解，坚持要求登记，则容易产生矛盾和冲突。三是部门间支持缺位。首先，相关部门不再出具相关证明。公安部等12家部门《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》等文件出台后，公安、民政、街道、居委会等部门不再出具婚姻状况、户籍状况、亲属关系等证明，即使通过登记调查，也无法获取更为有效信息，加大了登记审查难度。其次，一些部门文件被废止。2016年7月5日，司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》被废止，不动产继承、赠予不再要求公证前置。为切实减轻群众负担，登记机构按《不动产登记暂行条例实施细则》要求，主动承担了复杂的继承关系前置审查职责，工作压力和风险明显加大。再次，各部门审查口径不一。从近几年情况看，因对登记审查要求不同，司法机关、复议机关、登记机构在一些案件上看法不一致，甚至出现上下级司法机关观点不一、同一司法机关在同类案件上口径不一的情况，导致登记机构无法合理确定登记审查标准。

3风险管理面临的问题

3.1风险管理意识相对薄弱

不动产登记整合了国土、房管等多个部门，各个部门间管理参差不齐，历史遗留问题多，风险管理意识极为缺乏。统一登记以来，该种粗放的管理形式已经不能适应当前不动产登记工作的总体需求，需要不动机构和工作人员全面提升风险管理意识和服务水平，否则必然造成登记赔偿错误风险的发生。

3.2登记机构风险管理制度不健全

突出表现为，各地未形成统一规范的风险管理制度，对于发生的投诉或者行政诉讼多采取内部处理方式，没有进行事后总结分析，导致对同一性质和同一类型的投诉、行政复议、诉讼接连发生，严重浪费了行政资源，降低了服务效率。

3.3风险应对能力不足

不动产登记是一个全新的机构，刚刚整合成立不久，在管理机制、工作人员业务能力上存在较多不足，在面对风险时，其应对能力往往显得不强，特别是面对投诉风险时往往容易妥协。在风险管控方面没有形成相对固定的机制，缺乏专业人员，应对风险能力十分薄弱。

4相关应对措施

4.1建立风险评估预警机制

不动产登记程序包括受理、审核、登簿、发证等环节，不动产登记机构要对各个环节可能面临的风险进行全面细致的分析评估，准确界定在各个环节可能出现的风险，建立风险评估的预警机制。当某一时段服务投诉或者行政诉讼发生的概率较高，或经常针对同一性质问题时，就要认真分析是否在某个环节存在问题或者管理方面存在漏洞，及时有效地分析问题产生的原因，从而制定更有针对性的风险应对策略。

4.2形成良好的风险管理意识

不动产登记事项复杂，涉及的登记客体价值巨大。因此，在不动产机构内部形成良好的风险管理意识非常关键。不动产登记机构应加强风险教育，通过宣传、培训、讲座、会议等形式让风险管理意识深入到每个工作人员的心中。不动产登记机构要深入分析不动产登記的每个环节，每个岗位可能存在哪些风险因素，让员工清楚的认识到风险，头脑中时刻装着风险，则必然会促使工作人员在服务时想着如何避免与服务对象冲突，想着如何避免出现登记错误。在良好的风险管理意识下，产生风险的概率将会大大降低，服务的质效也会有显著提升。

4.3建立有效的风险管理制度

不动产登记机构要设定风险管理控制部门，也可以让相类似的部门承担风险管控职责，指定专门的工作人员做好风险管控工作，分析评估单位各个环节存在的风险，建立风险管理制度，形成风险管控体系。风险管控人员要仔细分析不动产登记各个环节可能产生什么样的风险，分析风险发生的可能性大小和将对本部门造成怎样的影响。对风险的类型进行分析，确认哪些风险应当引起重视，哪些风险予以一般关注，对于需要重视的风险再进一步划分，分别确认为“重要风险”与“一般风险”，从而为风险对策奠定基础。

4.4全面强化风险管理教育

不动产登记机构不仅要提升工作人员风险管理意识，还要全面加强对于工作人员的风险管理教育培训。要以风险管理为契机，全面加强工作人员服务礼仪培训，服务意识教育，责任意识培养，全面提升工作人员的业务理论能力和水平，以及在实际工作中，识别申请人提供虚假材料申请、冒充权利人申请等不实申请状况的发生。

4.5建立保险制度保驾护航

近年来，由不动产登记引发的行政案件在各地时有发生，不动产登记机构的赔偿风险日渐增大。保险是一种风险转移措施，不动产登记具有公共服务功能，登记错误赔偿责任风险与公证职业责任险类似，可以借鉴职业责任保险对不动产登记投保。据不完全统计，目前在国内一些地方（南通、无锡、苏州、赣州、三门、扬中、丽水等地）已经逐步开始不动产登记保险试点，逐步形成了通过政府购买服务形式与保险公司签订保险合同，为职工购买登记职业保险的不动产登记责任保险制度。不动产登记责任保险制度的建立有效化解和分担了登记机构和工作人员的责任和风险、大大提高了不动产登记公信力，成为不动产登记制度的一项重要创新内容，为不动产登记机构开展风险管理提供坚强有力的保障。