基于SFIC模型的云南省跨境经济合作区协同治理研究*

彭 艳，丁晓莹，王继笛，邓 崧

（1.云南师范大学 哲学与政法学院，云南 昆明，650504；2，3，4.云南大学 公共管理学院，云南 昆明，650500）

近年来，世界各国对通过加强合作促进经济发展越来越重视，跨境区域合作特别是毗邻国家边境地区的局部区域合作顺势而生。跨境经济合作区作为促进投资贸易自由化的“试验田”，跨境经济合作区是在沿边地区由两国或两国以上政府间共同推动的享有出口加工区、保税区、自由贸易区等优惠政策的次区域经济合作区。其作为“两国或多国一区、协同监管、境内关外、封闭运行、政策优惠”跨国经济合作形态的载体，在实现边境地区互动发展，辐射带动周边地区发展方面的作用日趋凸显。云南省因其独特的地理位置优势，积极参与跨境经济合作区的建设，在中央政府的支持下，稳步推进中缅瑞丽——木姐、中越河口——老街以及中老磨憨——磨丁等跨境经济合作区的建设和发展。相继签署了《中老磨憨——磨丁经济合作区共同总体方案》、《加快推进中越跨境经济合作区建设框架协议谈判进程的谅解备忘录》等文件。但从当前已设立的中老磨憨——磨丁跨境经济合作区运营情况看，两国地方政府在跨界公共事务协作方面仍然遇到了诸多问题，严重影响了跨境经济合作区各项互惠政策的落地落实。

一、跨境经济合作区、协同治理理论和SFIC 模型的内涵

（一）跨境经济合作区

跨境经济合作的主体比较多元，大多为中央政府为主导推动的自上而下的合作，也有由地方政府发起或民间团体推进、国际组织或者区域经济组织倡导发起合作的。从合作主体来看，主要包含三个层次：一是政府，包括作为授权机构的中央政府和作为执行机构的地方政府。中央政府之间的协定是前提，地方政府承担合作的具体执行任务。二是企业，作为跨境经济合作区的经济载体。三是第三方组织，由于政府失灵和市场失灵的存在，第三方组织作为一种缓冲力量，可以有效弥补政府和市场无法顾及的领域。①王元伟.跨境经济合作区合作发展战略研究[J].时代金融旬刊，2011（07）:4-7。其最主要的目的就是促进国家间边境地区经济协调发展，实现跨境合作方经济目的的“双赢”。跨境经济合作区是封关运行的，有利于参与主体利用特别的优惠政策先行先试，并可合理使用国际贸易规则有效降低对外贸易摩擦。②王元伟.跨境经济合作区合作发展战略研究[J].时代金融旬刊，2011（07）:4-7。同时具有开放性，作为开发开放平台，因其特殊的区位优势及优惠政策，加速合作国边境地区诸如交通运输、口岸通关等贸易便利化，推动边境地区更大程度的开发开放。实行特殊的税收优惠政策，即“境内关外”，以实现合作双方的资源优化配置；推进其建设对于推动区域合作、维护边境地区和谐稳定、提升沿边开发开放水平、带动县域经济发展、促进产业要素聚集等方面具有重要意义，有利于在我国全面打造全方位、多层次、宽领域的对外开放新格局中尽快形成对外开放的平台载体与节点。

（二）协同治理理论

协同治理，由协同和治理组成。赫尔曼?哈肯将协同初步界定为系统内部各构成部分或要素彼此协作互助而形成的整体效应。③（德）赫尔曼·哈肯，凌复华，译.协同学: 大自然成功的奥秘[M].上海:上海译文出版社，2005:12。1995年全球学术界将治理定义为社会中的机构与个人管理其共同利益或事物的各类方式方法的总和。④Commission on Global Governance，Our Global Neighborhood[M].Oxford: Oxford University Press，1995:2。公共管理学科框架内，“协同治理”概念源起于Dohahue 教授（2008）⑤John Donahue，Richard J Zeckhauser.Public-Private Collaboration［M］./Robert Goodin，Michael Moran，Martin Rein.Oxford Handbook of Public Policy.UK: Oxford University Press，2008:23。，其提到“协同治理是作为一种特定的公私协同方式，即通过跟社会生产者协作，同时将政府自由裁量权对外释放共享以达成政府选择的公众目标。”⑥Donahue，John.2004.“On Collaborative Governance.”[J].Corporate Social Responsibility Initiative Working Paper No.2.Cambridge，MA: John F.Kennedy School of Government，Harvard University.Bingham 主张从广义上定义协同治理，其主体除了中央政府外，还包括地方各级政府、非政府组织、企业和公民；其客体包括中央政府制定的公共政策本身以及作为执行者得到政府在制定政策各环节发生各类行为的过程；协同治理外延主要为各主体参与协商、管制及纠纷处理等形式和过程；协同治理的沟通方式除了传统的面对面沟通还包括网络沟通。⑦Lisa Blomgren Bingham.The Next Generation of Administrative Law:Building the Legal Infrastructure for Collaborative Governance［J］.Wisconsin Law Review，2010（10）:298-350。

何炜⑧何炜.论跨界治理的理论模式、现实意义及实现路径[J].学术论坛，2016（11）:37-42。、李汉卿⑨李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014（01）:138—142。、王伟⑩王伟.张海洋.协同治理:我国社会治理体制创新的理论参照[J].改革研究，2016（12）:9-13。等都对协同治理的概念进行了界定，部分学者比较认同联合国全球治理委员会对协同治理作出的解释，即“协同治理是社会机构或个人对共同公共事物进行多元化管控的总和，其是让原本彼此矛盾的各利益主体获得良性调和，同时可以施展联合行动的一种连续性长期过程。这当中不仅涉及了各类具有法律强制约束力的规范制度，同时也包含了各类有益于协商的非正式制度。”⑪刘伟忠.我国协同治理理论研究的现状与趋向[J].城市问题，2012（05）:81。近期很多国内学者也有涉及这方面的研究，张贤明、田玉麒将其定义为“多元治理主体在资源与利益相互依赖的基础上共同参与决策制定，并协同解决公共问题。”⑫张贤明，田玉麒.协同治理理论的内涵、价值及发展趋势[J].湖北社会科学，2016（01）:30-36。

协同治理着重于体现各主体之间的多元化良性合作关系⑬陈晓运.乡村有效治理的基层协商机制探析——基于广州市下围村探索的实证分析[J].广州大学学报（社会科学版），2019（01）:64-71。。社会个人、组织群体、政府机关等均可成为协同治理的参与主体，以平等为前提，组成一个状态有序、结果有效的协同治理“共治”团队主体；再者，协同治理的对象为复杂公共问题。同时协同治理强调合作目标的一致性，在这一动力的驱使下，形成一个目标行塑制度，制度督导行动，行动追求目标的循环往复的闭合系统。据此，可以认为协同治理是指为了解决单个部门难以解决的公共难题，以政府、市场、第三方组织等主体通过平等决策达成共识，建设性地参与跨公共部门、跨不同层级政府或跨公共、私人、公民团体的公共政策建立与管控的过程。

（三）SFIC 模型

作为协同治理经典分析模型，SFIC 模型的建立最初是由Ansell 与Gash 采用“连续近似分析法”剖析了源于不同国家和政策领域的总计137 个案例，最终论证提出了这个包含了协同过程、制度设计、催化领导以及起始条件这四个组成要素的模型。模型的核心是协同过程，而其他部分则为其设定背景或进行影响，每个部分均由诸多细分变量组成。①Ansell，Chris，and Alison Gash.2007.Collaborative governance in theory and practice [J].Journal of Public Administration Research and Theory 18: 543-571。SFIC 模型见图1，该模型具有广泛的应用空间。孙荣、邵建将协同治理理论运用于合作治理雾霾研究，以SFIC 模型为实质的研究框架，分别从协同过程、制度设计、催化领导、起始条件和结果追踪等五个方面对协同治理雾霾进行了剖析，指出我国协同治理雾霾的现实困境和路径，肯定了协同治理的优越性②孙荣、邵建.基于SFIC 的府际协同治霾研究[J].地方治理研究，2016（04）:71-79。。

二、中老、中越、中缅跨境经济合作区协同治理SFIC 模型分析

（一）初始条件

跨境经济合作区其设立的首要条件是合作国双边国家层面（中央政府）达成合作意愿。受经济发展水平差异、文化差异、国力强弱等因素影响，府际权利和资源的不对称，导致弱势一方既渴望通过跨合区的协同带动本国经济发展，又担心强弱双方付出不平衡，特别是补偿机制缺失，使得弱势方对损害本国产业发展的担心更为突出，致使合作意向犹豫不决。云南省接壤的越南、老挝和缅甸同属发展中国家，边境地区较为落后，跨境经济合作区需要依托生产要素的互补性，培育上下产业链，形成垂直型的国际分工格局。然而，垂直型国际分工不利于落后一方的经济社会全面提高，又会引发新的权利和资源的不对称，引发协同治理新的制约因素。跨境经济合作区建设涉及双方中央、省、州市、县等不同行政层级的国家职能相近部门之间的协同合作，由于在国家体制、决策机制与决策程序上存在着一定差异，双边各级政府部门之间的事权划分不同，加之国与国之间、中央政府与地方政府之间利益博弈，给跨合区协同治理造成阻力与约束。这些因素构成了跨合区协同治理的制约因素。

图1 协同治理SFIC 模型③田培杰.协同治理:理论研究与框架治理模型[D]，上海交通大学国际与公共事务学院，2013:89。

同时，跨合区协同也存在以下几个激励方面的因素：一是邻国之间可以快速地接近外部市场，这样可以形成很重要的合作基础。二是跨合区双边由于产业互补性，这就能实现一加一大于二的协同效应，进一步扩大市场份额和经济收益，吸引大量的企业参与进来。三是跨合区涉及双边多层级多部门的协同治理。多元主体的多层治理对公共产品外部性溢出的减少起着重要作用，利于监管成效的实现。①邹玲.区域产业转移中我国西部地方政府合作治理研究[D].成都:电子科技大学，2012。

（二）催化领导

跨合区协同治理工作涉及部分国家主权的相互让渡，而涉及国家主权的事权集中在中央政府，地方政府虽有合作意愿而无权决策。以中老磨憨——磨丁跨合区为例，国内政局相对稳定的老挝与我国政治互信度较高，中央政府层面协同程度较高，因此，在2015年8月31日签订的原有框架的基础上进一步进行突破，2016年3月4日中国老挝磨憨——磨丁经济合作区都获得了双边国家层面上的批准，正式出台了具体的落实措施，明确了经济合作区的功能和地位，深化了合作的本质内涵，《中国老挝磨憨——磨丁经济合作区共同发展总体规划（纲要）》和《中国老挝磨憨——磨丁经济合作区共同发展总体规划（纲要）》实现重大突破，为高效推进跨合区建设提供了法律保障和制度支撑。相比而言，受历史问题与现实矛盾的影响，中缅、中越跨合区推进相对缓慢。可见，中央政府的催化领导是影响跨合区协同治理的关键性因素。

（三）制度设计

良好的制度设计对跨合区建设起到重要保障作用。笔者认为，跨合区协同治理制度设计可以考虑从三个方面入手。首先是跨合区协同治理的建设主体，即谁是参与者。其次，跨合区协同治理的规则和程序，这是制度设计的核心和重点，确保跨合区能够正常运转。最后，跨合区协同治理制度设计还应该包括纠纷解决机制。

（四）协同过程

协同过程是跨合区协同治理的动态循环过程，跨合区的协同治理应该建立在政治互信充满热情的合作基础上，从面对面对话、到跨合区建设的共同承诺、过程中的投入、达成共识到取得阶段性成果为一个完整协同过程。随着跨合区建设的需要，新的问题和任务出现，协同过程又从面对面对话开始，开启下一个循环单元。在此过程中体现出的协同优势和成果，将反馈到协同过程中，使协同参与者进一步达成共识、建立信任、推动发展。

（五）问责监督

协同治理的出发点和落脚点就是让合作双方达成最大可能性的共识，以便于推动合作达到双方共同的期望值，也就是通过协同治理，促进“两国一区”建设中的区域问题更加高效的解决，更好地形成“利益共享”和“互利共赢”的局面。但对于协同治理的效果同样需要进行评估，对发现的现实问题需要进一步的更高层面的磋商解决，这就需要建立问责制度与长效监督机制。

三、SFIC 模型框架内中老、中越、中缅跨合区协同治理的现实困境

通过对中老磨憨——磨丁、中越河口——老街与中缅瑞丽——木姐三个跨合区建设现状的分析，不难看出，在SFIC 模型框架内，云南参与建设的跨境经济合作区在协同治理方面主要存在以下现实困境：

（一）初始条件层面

云南所毗连的东南亚地区，是我国主权、安全、发展利益汇集的战略要地，总体上看，这一地区以“求发展、谋合作”为主要政策取向，经济平稳增长，国内政局稳定，普遍处于发展上升阶段，视我国为其重要发展机遇，视云南为其与中国开展交流合作的重要支点。但周边各国政治体制、经济发展水平不一，宗教信仰、文化传统各异，历史问题与现实矛盾交织，加之美日等域外大国不断加大对我周边地区的投入，推行价值观外交，挑拨我与周边国家关系，培育反华势力，周边涉华重大敏感问题不断涌现，对跨合区协同治理存在制约。合作国与我国的贸易摩擦和纠纷时有发生，缺乏有效的激励和补偿机制。

（二）催化领导层面

目前，中老通过了《中国磨憨——老挝磨丁经济合作区建设共同总体方案》；中越已签署《加快推进中越跨境经济合作区建设框架协议谈判进程的谅解备忘录》；《中国商务部与缅甸商务部关于建设中缅边境经济合作区的谅解备忘录》同样起到重要作用。但仅有中老磨憨——磨丁跨境经济合作区完成了国际法与国内法上的确认，三个跨合区建设推动总体进展缓慢。因此，在催化领导层面，中央政府间仍有更多的协同需付诸努力。

（三）制度设计层面

首先，跨境经济合作区协同治理主体有政府、市场和第三方组织，以政府为主导的合作模式不容置疑；但是，市场和第三方组织参与程度不高，积极性较低，一定程度制约了协同治理的效果；从政府内部的协同而言，涉及两国中央和地方各级政府，以及两国间职能相同的政府部门，如海关、税务、检验检疫等部门交织而成的网络，而该网络中的各主体如何发挥好自己的作用，仍未理顺。以中老磨憨——磨丁跨合区为例，中方管委会存在没有独立运行的机构、没有明确的管理职能、没有明确的工作机制和没有开发主体等问题，影响了合作区建设正常有序推进。其次，跨境经济合作区协同治理的规则制度不健全。目前，中国——东盟自贸区已经建立，越南、老挝和缅甸有5年过渡期，在取消关税之后，同样存在非关税壁垒、行政法律不对接等障碍。

（四）协同过程层面

一是平等互利的面对面对话机制常因国际政治格局的调整受阻，缅北政局动荡、中越南海问题等都对跨合区对话机制产生不利影响；二是达成共同承诺的过程中，存在利益博弈与冲突；三是在过程中的投入存在双方投入不平衡、缺乏专项资金支持、分工与补偿机制不明确以及信息共享不畅等制约；四是达成共识有限，阶段性成果较少，目前，取得突破的仅有中老两国，中越、中缅仍停留在谅解备忘录裹足不前，缅方跨合区选址等问题仍悬而未决。

（五）问责监督层面

由于三个跨境经济合作区建设推进尚处于初级阶段，均未涉及到深层次的问责监督共识。作为以追求“边界中介效应”为目的的跨境经济合作区，中老磨憨——磨丁、中越河口——老街以及中缅瑞丽——木姐跨合区均为发展中国家之间的跨境合作，可以更好的实现“亲诚惠融”、“共建、共享、共赢”合作新理念。但是，跨境经济合作区建设过程中由于参与主体的复杂性，如何对跨区投入产出有效性进行评估和长效监督，是一个值得思考的问题。

四、中外跨境经济合作区协同治理的公共政策制度设计

跨境经济合作区是国家之间的一种合作策略，通过设立跨境经济合作区，促进两国边境的经济发展，形成良好的国家关系，让国家之间的关系变得和睦。协同治理的合法性和具体施行操作，是协同治理的核心环节，可以考虑从以下几方面完善：

（一）建设主体方面

合作主体的多元与运营模式的高效是合作区建设的关键。从国内外先例来看，合作主体的多元化能够激发各主体的合作意愿并付诸实践。在各自中央政府的领导下，以当地政府派出机构为主建设共同管理委员会，负责重大事项决策，以合作区开发平台为主建设执行委员会，负责日常事务管理。首先，尽快组建中老磨憨——磨丁经济合作区（中方）管理委员会（以下简称“管委会”），统筹管理合作区与试验区发展事务，直接对省政府负责，业务受中老经济合作区工作组（中方）指导。管委会代表省政府负责合作区的开发建设、规划发展、行政审批、对外协调、平台公司管理等事务。其次，建议组建合作区中方平台专业运营公司。公开遴选合作区独立开发建设机构（平台公司）。平台公司可由省属大型国有企业单独或与央企联合组建，充分运用经济手段进行市场化开发运营和管理。最后，要发挥非营利组织在跨合区建设中的作用。非营利组织具有非营利性和志愿性结合的特性，相当程度上弥补了政府在提供公共服务上的局限性。

（二）议事机构方面

参照中老磨憨——磨丁跨合区合作方式，分别构建跨合区合作国双边的协调理事会、工作组和日常管理机构三级议事机构。根据需要，中外经济合作区联合协调理事会采用会议等方式就合作区建设和发展议题与中方理事会进行协商，并做出评估。协调理事会下设中外经济合作区工作组，由主管部门司级官员担任组长，有关部门和/或省的司级官员担任副组长，以及双方有关部门人员组成。工作组定期召开会议，协调合作区共同总体方案实施有关事项。合作区管理委员会由主管部门、合作区所在地省政府、边合区投资集团构成。主要负责经济合作区本国区域日常管理工作。根据级别对等原则，三级六方协调机构通过友好协商，达成一致的方式，共同管理跨合区。

（三）议事规则方面

协同治理制度设计的重点在于基本规则和合作程序的透明，从国外成功的实践经验来看，跨境经济合作要想获得更好的发展，亟需一部双方共同认可的权威法律来为跨境经济合作区保驾护航。比如上莱茵的马斯特里赫特条约，朝鲜黄金坪威化区经济特区法等，①窦义.黄金坪经济区开发模式的法律路径研究[J].辽东学院学报（社会科学版），2014（06）:31-35。为跨境经济合作区的合作建设提供了法律保障。中老、中缅和中越跨境经济合作区的建设也是如此。宏观层面，双方国家高层领导需要在协同治理制度上有着清晰明确的共识，在保障双方利益的基础上进行一定的权力让渡，让整个合作机制有着更大的发展空间，为其他国家地区的合作提供示范指导。中观层面，在合作的过程中制定指导跨境合作区建设的地方性法规将国家间高层签订的协议结合具体的法律进行细化，将地方优惠政策等予以明确。微观层面，合作区内部，制定具体细致的合作区管理办法等法律性文件，对合作区内具体运行予以规范便于操作。完善的合作区法律体系，对划定合作方权利义务、保障贸易活动有序开展起着举足轻重的效用。

（四）纠纷解决机制方面

跨境经济合作区的争端具有跨境的复杂性，因此需要根据争端类型的不同设计不同的解决方式。贸易争端方面，首先，充分发挥跨境理事会的作用，强化理事会的功能建设，合作区内普通的贸易纠纷可先交由协调理事会进行调解处理。其次，如协商不成，根据中国东盟自贸协定等多双边协定进行处理。最后，中国与缅甸、老挝、越南三国均为WTO 成员国，对于争议较大涉及某国产业安全的贸易摩擦，可按WTO规则，提请世界贸易组织争端解决委员会裁决。民事纠纷方面，《民事诉讼法》和《国际商事仲裁条例》是指导解决民事纠纷的法律，双方可协商向约定的仲裁机构进行仲裁，尊重仲裁的结果。对仲裁不服的，按国际私法惯例处理。刑事案方面，根据国际惯例，按照属人管辖、属地管辖和保护管辖相结合的原则进行处理，如果合作方之间签署国刑事司法合作协定的，按协定约定办理。

（五）协同过程方面

优化协同流程，一是加大资金投入，专项资金的强力支持是合作区建设的保障。以上莱茵为代表，是以欧盟的支持为基础建立起来，这是超越了国家的组织，具有更强大的资金体系保障。在处理国家之间的合作问题上，中央政府应当在资金保障方面予以大力支持，或者制定便利的金融政策，激活资本市场，例如货币自由兑换是其中非常重要的一项政策，中哈霍尔果斯国际边境合作中心就是通过允许货币自由兑换实现了贸易的繁荣。除了合作国中央政府和地方政府的资金支持外，加大援外资金支持NGO 介入跨合区建设工作。建议国家继续加大对云南省NGO 走出去的支持，对参与跨合区建设的NGO 组织，在项目、资金、政策等方面给予倾斜。二是加速通关便利化等建设。为了更好地为跨合区提供优质便捷的公共服务，需要合作国在基础设施建设投入更多的人力物力财力，科学规划合作区，打造高效的经济发展环境。三是催化协同成果。对于中越和中缅而言，当前最重要的任务就是达成国家间合作协定的签署，方能推进下一步合作区实质建设

（六）评估监督方面

跨境经济合作区的建设也需要强有力的监督机制和问责机制。监督机制来自内部和外部两个方面。内部监督包括合作方中央政府的监督以及地方政府的监督。在具体实施过程中，由于跨境经济合作区的特殊性，为确保公平，可由合作双方指定共同认可的第三方中介机构进行评估监督。外部监督来自社会力量的监督，新闻媒体、国际组织、公民等均可对跨合区建设提出监督意见。最后，构建跨合区问责机制——在签订国家间双边协议时可明确约定严格划分合作国各自的职责，对于失职的定义有明确的定义和划分，问责的主体也要明确化，避免出现问责空白和问责缺失，减少合作国的摩擦纷争。