高校决策失误的法律评价探析

曾斯平

摘要：高校决策的法律评价具有重要的意义，可以减少和防止高校决策权力的滥用，有利于促进高校管理人员及广大教职员工法律意识的提高，有利于抑制高校的腐败。法律评价的实施要注意以下几个方面：一是要建立和完善法律事务机构；二是突出重点，全面兼顾；三是科学合理地做出评价结论；四是厘定责任主体，落实决策失误的责任承担。

关键词：高校决策；法律评价；失误；实施

中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2019）27-0017-03

一、法律评价对高校决策的重要意义

法律评价在本文中是指以法律作为行为尺度来评价高校决策的活动。当前，高校随着办学规模的扩大，决策的复杂程度也随之不断增加。在高校的管理决策中，高校和师生的法律关系究竟如何？师生应当享有哪些权利？如何依法开展教学及科研？诸如此类的问题都不能违法，都应当依据宪法、法律、法规的标准来衡量，从而做出判断与选择。因此，认真研究高校教育决策失误的法律评价问题，对促进高校的法制建设和依法治校具有重要的现实意义。

1.可以减少和防止高校决策权力的滥用。法国启蒙运动时期思想家孟德斯鸠有一句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力。”高校管理与一般政府部门的管理有一定的区别，高校管理更具有专业性和技术性的特点，在教学、科研等方面的管理中，法律规定的程度偏低，很多管理内容缺乏法律硬性规定，高校管理者在很多方面具有一定的自由决策权和裁量权。有些管理者在法律或相关法规没有明确规定的情况下，往往根据自己的认识水平和自己的经验选择行为方案和做出相关的决定。从学校管理的现状来看，有些高校行政权力过于泛化，个别学校则出现内部管理失范，甚至出现有“法”不依的现象。近年来，大学生与高校打官司的诉讼案件呈现出上升趋势，高等学校败诉案件占了一定的比例，其中又有不少案例牵涉到高校管理者滥用权力的问题。而要减少和防止高校决策权力的滥用，除了高校管理者严格地自律之外，还需要有他律的约束。而法律评价对权力的滥用可以起到一定的监督作用，通过法律评价，对学校决策做出法律的判断，从而确定哪些决策是合法的，哪些决策是违法的。这样可以促使高校各个部门的管理者更加审慎地行使自己手中的权利，从而进一步提高依法办学、依法管理的自觉性。

2.有利于促进高校管理人员及广大教职员工法律意识的提高。从提高学校管理人员及广大教职员工法律意识的角度来看，法律评价是一种最有效的方法之一。通过聚焦某个典型案例，并对这个案例进行系统的法律评价，可以提升高校管理人员及广大教职员工的法律素质。例如，2014年12月25日，最高人民法院发布了指导案例38号《田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案》。[1]这是一个学生状告母校的典型案例，原告田永是北京科技大学的一名学生，1998年6月，北京科技大学拒绝给该校学生田永颁发毕业证和学位证，理由是田永在1996年2月的考试中作弊而被学校取消了学籍。田永在交涉未果的情况下，于1999年初将学校告上法庭。法院经过对该案前因后果的审理认定，学校虽然取消了田永的学籍，但并未真正执行，退学处理决定和变更学籍的通知未直接向田永宣布、送达，也没有给予田永陈述、申辩的机会，田永继续以该校学生的身份参加学习。因此判决被告北京科技大学向田永颁发毕业证书。法院认为学校的处理决定“缺乏最低限度的程序正义要件，违反正当法律程序，属于违法行政行为，应当承担由此产生的法律后果”。[2]田永在这起官司中胜诉。法院对这个案件的审定实际上就是进行法律评价的过程，法院的评价和认定不仅给当事学校的管理人员和师生员工上了一场生动的法制课，而且对全国高校的管理人员及教职员工都具有教育意义。

3.有利于抑制高校的腐败。近些年来，作为整个社会大系统不可分割的子系统，高校正在不断地受到腐败问题的影响，而高校的腐败问题，严重地阻碍着高校各项工作的顺利开展，严重影响人才的培养质量。中华人民共和国高等教育法第四条规定：“高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务、为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，使受教育者成为德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。”[3]高校担负着培养人才的神圣职责，在如此圣洁的地方如果腐败充斥，必将严重影响人才的培养，如果高校的风气不正，腐败滋生，学生很容易受到不良的影响，从而背离党的教育方针。而要抑制高校的腐败，实现教育目的和教育方针的要求，应当重视法律评价的作用，要对高校的重大决策做出法律评价。例如，针对人事部门在教师招聘方面存在的腐败问题，必须运用法律评价手段查看相关决策，看招聘的教师是否符合《中华人民共和国教师法》的规定，如果招聘的教师中有个别教师品德不良，不能为人师表，这个决策就是失误的。针对基建维修以及后勤采购部门存在的腐败问题，通过法律评价，看招投标程序是否违规，是否存在“暗箱”操作，看学校的相关决策是否采用公开招投标的方式进行竞标；针对财务部门存在的腐败问题，必须评价相关决策是否严格按照财务管理制度的规定进行管理。这种法律评价对于防止高校的腐败具有监督的作用。

二、法律评价的实施策略

1.建立和完善法律事务机构。高校决策失误的法律评价究竟由谁来实施，是从外面聘请专家来评价还是由学校内部组织人员审查，这与法律评价的根本目的及制度设计有关。法律评价的目的是尽量减少决策失误，从管理的要求来看，法律评价必将成为高校一项重要的常规性的管理工作。因此，笔者认为高校决策的法律評价应以内部评估为主，外部评估为辅。高校应设立专门的法律事务机构，可以从高校专职从事法学教学的教师或具有法律资质的专业人员中选择合适的人员组成，统一由学校纪委领导，可与纪委、监察等部门联合办公，也可以直接挂靠在学校办公室。它的主要任务是处理学校日常的涉法事务，同时，要对学校的决策进行法律评估。机构人员应加强学习与研究，对自身所从事的法律评估工作及相关的法律法规有较为全面、深刻的认识，要认真履行职责，并守住“法律评价者”的身份，不受外界的各种干扰，按法律规定对学校的各项决策进行法律判断和风险把控。因此，学校要重视法律事务机构的建立，已经建立的要进一步健全和完善，保障合理的办公资源，尊重其履行职责的独立性，充分发挥法律事务机构在学校法治化建设中的智囊作用。

2.突出重点，全面兼顾。高校内部的法律评价受到人员编制的影响，资源是有限的，因此要统筹兼顾。首先要突出重点，根据目前司法机关查处的高校职务犯罪的情况来看，主要集中在人员提拔任用、基建、采购、招生、科研经费使用等几个方面，这些领域与权、钱甚至还与“色”等因素紧密相关，权钱色互依互生的现象在这些领域常有发生，因此，法律评价应重点注意这些领域的决策，要通过查看文件、审查会议记录、调查访谈、搜集证据等方式，最终确定是否违背决策程序，是否越权决策等。对于违法的决策，应对照法律标准进行登记，以便及时处理。另一方面要全面兼顾，对其他决策项目，要适当安排人员进行审查评价。一般来说，所有的决策在形成正式执行文件之前都要认真实施法律评价，在确认没有与现行法律法规相抵触的情况下才能实施。而对“三重一大”的决策除了在正式出台前进行法律评价外，事后还应进行跟踪评估和抽样评估，确保法律评价不留死角。

3.科学合理地做出评价结论。对于法律评价的意见，应实事求是、科学合理地做出评判结论。第一，要对所审查的决策及相关文件明确表态是否属于违法决策。要根据法律评价标准对决策是否违法进行分析评价，但不包括决策的合理性、可行性判断。[4]要写出判断的依据和理由，主要包括有没有超越法定权限，有没有限制、剥夺师生员工的合法权利，有没有与宪法、法律、行政法规和地方性法规及上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定相抵触的情形，决策的制定过程是否合法，有没有违反相关的程序。对以上内容的填写必须工整、清晰，不得随意涂改，所有的评价记录和文档必须要有评价人的签名和日期。要重视法律评价的档案管理，对评价的认定要求进行归档，由专人保管，其中电子版本要有备份。第二，对决策是否执行或修改提出相应的建议。根据法律的评判标准，提出支持或修改等具体的意见，可分为以下三种：（1）支持型意见。经过审查评价，确认决策的目的、权限、程序、内容等均符合法律要求的，建议实行或继续实施。（2）修改型意见。经过法律评价，发现某项决策在整体上来说没有大问题，但在某一条文或少量条文与现行的法律法规相抵触，同时可以通过修改进行补正的，就要提出具体的修改意见，使决策得以完善。（3）否定型意见。经审核发现有些决策是整体上违法，根本不能实施的，就要做出整体上的否定并建议撤销这个决策。

4.厘定责任主体，落实决策失误的责任承担。法律评价的后期环节就是要在发现决策失误的基础上，落实决策失误的责任主体，并根据掌握的资讯，建议有关部门追究违法者的责任。第一，实事求是厘定责任主体。虽然高校决策是典型的组织决策、集体决策，但是，也可以明确决策责任追究的对象，实行“责任人”负责制度。根据我国高校特点，高校实行的是党委领导下的校长负责制，高校重大决策由党委（常委）会集体讨论决定，依据权责一致原则，党委书记是第一责任人，应当为违法或者重大失误的决策承担一种主要责任。其他参与决策者，应负重要领导责任，对提出反对意见、未被采纳仍持保留意见者，不予追究责任。校长在贯彻执行党委决定的过程中，由于自身的各种原因对决策执行中发生的违法决策问题，校长应负主要责任。但是，本应由校长组织实施的党委集体讨论的决策，由于党委书记违规操作或直接组织实施而发生的违法决策问题，应由党委书记承担相应的责任。如果党委书记或校长由于个人私利动机的驱使，指使、包庇、纵容甚至强迫下属单位及其有关人员发生的违法决策问题，应按照不同的责任主体划分各自相应的责任。对于其他二级学院或系以及学校各职能部门的领导干部，应当根据其担任职务与决策事项之间的相关程度，来决定责任的内容、大小以及是否应当追究法律责任。第二，允许追责对象申诉。法律评价是一个完整的过程，最后还应允许追责对象申诉，这是对问责客体必要的“司法救济”，要给决策失误者一个解释、自我澄清的机会。决策当事人应反思和回忆自己的决策行为，是否完整地遵循了决策的程序要求，是否对应当纳入考察的方案进行了回避或隐瞒，是否穷尽了所有可供选择的方案，是否有其他不作为的情况等。如果主体通过反思和回忆，认为导致决策失误的原因不是自己而是他人造成的，为了避免被错误地追究责任或者当替罪羊，当事人应提出相关的理由和依据。应保障被追责人的权利，被追责人员可以在规定时限内向纪委或上级领导提出申诉，请求复审。这也是体现责任追究的人性化、科学化的重要措施。

总之，高校应自觉利用法律评价的手段，对学校的决策进行认真的分析评估，凡是违法的决策必须坚决纠正。

参考文献：

[1]中华人民共和国最高人民法院.指导案例38号：田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证学位证案[EB/0L].最高人民法院網.审判业务.（2014-12-25）[2018-3-1].http：//www.court.gov.cn/shenpan-xiangqing-13222.html.

[2]饶亚东，石磊.田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案的理解与参照[J].人民司法，2016，（20）：20.

[3]全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编.中华人民共和国法律汇编[C].北京：人民出版社，2016：914.

[4]赵龙，江惠娟.行政机关内部重大决策合法性审查机制的建构[J].党政论坛，2015，（6）：26.