长江经济带环境损害司法鉴定的协同发展路径

雷名星

（中南财经政法大学，湖北 武汉 430073）

2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》。方案提出，从2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度，这标志着生态环境损害赔偿制度改革从先行试点阶段，推进到在全国范围内试行的新阶段。2018年6月，《司法部关于全面推动长江经济带司法鉴定协同发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）下发，长江经济带环境损害司法鉴定工作被赋予了新的时代使命。环境损害司法鉴定工作事关长江经济带打击环境污染犯罪、解决环境损害诉讼等诸多层面的问题，如何促进环境损害司法鉴定工作的协同发展，是保障长江经济带流域生态体系绿色发展的关键，也是确保长江经济带环境类司法活动顺利开展的基础。

1 环境损害司法鉴定的战略使命

1.1 生态文明体制改革的战略基础

环境损害司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用环境科学的技术或者专门知识，采用监测、检测、现场勘察、实验模拟或者综合分析等技术方法，对环境污染或者生态破坏讼诉涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。与传统的法医鉴定、物证鉴定和声像资料鉴定不同，环境损害司法鉴定涉及生物学、化学、地理学等多学科知识的交叉融合，是近十年来面对日益增多的环境损害诉讼问题应运而生的新型司法鉴定类别，形成科学、公正和高效的环境损害司法鉴定制度是区域发展格局中不可忽视的问题。

长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州11省市，无论是从生态基础还是从发展空间来看，都是我国最具发展潜力的区域之一，长江经济带的环境管控工作对全国的环境法治建设都具有重要意义。党的十九大报告将“加快构建环境管控的长效机制”，“全面深化绿色发展的制度创新”放在重要位置。自《长江经济带发展规划纲要》正式印发以来，坚持生态优先、绿色发展成为长江经济带协同发展的重大战略之一。2018年在上海举办的长江经济带发展论坛也提出，长江经济带要在构建共抓生态大保护的体制机制上探索发展，在走出协同创新、绿色发展的有效路径上探索前进。2018年司法部发布的《环境损害司法鉴定机构登记评审细则》为环境损害司法鉴定工作的开展进一步奠定了法治化基础。《实施意见》的下发更是将长江经济带环境损害司法鉴定工作置于突出地位。可以说，环境损害司法鉴定工作的协同发展是打造江河流域生态环境联动保护机制的“试金石”。

1.2 解决环境损害纠纷的司法需求

从司法需求来看，改革和发展环境损害司法鉴定工作，将是未来一段时间在科学证据领域对环境类司法活动的主流引导和规范。随着长江经济带的快速发展，繁荣的经济活动导致的环境损害诉讼案件不断增多，环境损害行为主体的责任性质和责任大小的认定往往依赖于对环境损害的鉴定评估。比如2018年12月，重庆市第一中级人民法院公开审理了重庆市昆仑化工有限公司水污染责任纠纷环境民事公益诉讼一案，就是重庆市首例由检察机关起诉并当庭宣判的民事公益诉讼案件。该案中，法庭根据重庆市环科院司法鉴定中心作出的鉴定报告，认定被告的行为对长江水域生态环境造成严重污染，损害了社会公共利益，依法判决被告承担侵权责任。此案的胜诉极大地保护了公共利益，体现了环境损害司法鉴定对环境公益诉讼作出的开创性的示范作用。

在刑事案件中，环境污染是否存在、损害程度是否达到定罪标准，以及侵害行为与损害结果之间是否具有因果关系都是环境类犯罪中频繁出现争议的问题。在民事案件中，环境损害私益诉讼实行部分要件事实的证明责任倒置，对于因果关系的证明具有极强的专业性，往往需要借助环境损害司法鉴定才能实现。环境损害民事纠纷主体之间的磋商和调解，以及最终民事赔偿协议的达成也都事关环境损害鉴定意见。因此，确保环境损害司法鉴定的科学性和公正性已逐步成为解决环境损害纠纷的关键。

2 环境损害司法鉴定的困境分析

长江经济带环境损害纠纷具有数量多、范围广、情况复杂的特征，环境损害司法鉴定也因此呈现出多面性的困境，主要表现为鉴定技术需求的多样性与鉴定主体的分散性之间的矛盾，以及鉴定范围的广泛性与鉴定内容的非统一性之间的矛盾。环境损害司法鉴定具有不可替代的功能，但当前长江经济带在鉴定机构、鉴定标准和鉴定程序层面还存在诸多困境，亟待解决。

2.1 鉴定主体缺乏专业性

2016年，最高人民法院和司法部联合制定了《关于建立司法鉴定管理与使用衔接机制的意见》，要求“司法行政机关加强对环境损害司法鉴定事项的管理，严格把握鉴定机构和鉴定人的准入标准。”但从鉴定机构的执业主体来看，在司法实践中，承担环境损害鉴定工作的主体多为环境研究机构或环境监测部门。这些机构通常精通于环境科学技术问题，却缺乏证据意识和诉讼程序意识。迄今为止，环境保护部（现生态环境部）已推荐两批共29家环保系统内的环境损害鉴定评估机构，其中长江经济带有13家，部分省份甚至存在空缺（表1）。此外，从司法部发布的《2017年度全国司法鉴定情况统计分析》来看，全国从事“四大类”①“四大类”是指法医、物证、声像资料、环境损害四类司法鉴定。鉴定工作的机构超过机构总数的60%，但环境损害类鉴定机构仅占其中的2.76%。可见，鉴定机构数量总体看似庞大，但专业的环境损害司法鉴定机构数量仍然偏少。

表1 长江经济带环境损害鉴定评估推荐机构名录表②参见环境保护部2014年10月发布的环办［2014］90号文件和2016年2月发布的环办政法［2016］10号文件。

2018年9月，《司法部办公厅关于进一步做好环境损害司法鉴定机构和司法鉴定人准入登记有关工作的通知》指出，自2015年12月环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围以来，各地准入登记了一批环境损害司法鉴定机构。截止2018年12月底，全国经省级司法行政机关审核登记的环境损害司法鉴定机构达103家，鉴定人1900余名，基本实现省域全覆盖，但在全国范围内鉴定机构的数量还是偏少，且分布不均的问题依然没有得到解决，远不能满足当前生态环境损害赔偿制度改革、环境行政执法、环境资源诉讼等的鉴定需求。

从从事鉴定工作的人员来看，环境损害司法鉴定主体的资质标准缺乏统一，准入条件设置粗糙。在许多环境损害司法鉴定中，关键的检测人员并非专业的司法鉴定从业人员。环境损害司法鉴定涉及到诸多自然因素和人为因素，涉及大气、水体、土壤等环境介质，需要交叉运用各个学科领域的专业知识进行综合性判断。尽管一些没有被列入国家和地方《推荐机构名录》的鉴定机构从业人员仍有可能具备一定的环境损害司法鉴定能力，但相对于专业的鉴定人员来说，非专业鉴定人员往往不直接受司法行政管理机关和行业协会的监管，不熟悉严格的司法程序，不出庭、不够中立等问题频频出现，导致鉴定意见的科学性和公正性无法得到保障。在鉴定主体的专业性问题没有得到改善的情况下，非专业的鉴定活动会恶化环境损害司法鉴定市场的现有局面。

2.2 鉴定标准缺乏统一性

环境损害司法鉴定的困境还表现为环境损害司法鉴定意见冲突导致司法者采信时难以决断。长江经济带区域广阔，几乎涵盖了平原、高原、盆地、山地、丘陵等各种地形，生态多样性较高，各地的生态基础和生态环境承载能力也存在较大差异，这为不同环境下司法鉴定工作的开展提出了不同的要求。在环境损害鉴定中，不同环境下鉴定机构开展鉴定工作的范围往往存在差别，参照的标准也就无法统一。目前在参照适用环境损害鉴定标准时还缺乏足够的依据、不同标准之间也会存在冲突。环境损害司法鉴定中对同一或者相似对象的鉴定意见存在分歧时，会导致司法机关难以决断，有时还要诉诸环境损害司法鉴定机构登记的评审专家等专业人士的帮助，导致环境损害鉴定周期过长，司法权威也被削弱。

当前，我国环境损害鉴定评估的法律规则尚需进一步细化。以环境损害鉴定评估中适用的环境标准为例，我国环境损害司法鉴定标准存在法律规范层级低，内容零散且不成体系的问题。2011年，环境保护部发布了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》，相应的环境污染损害鉴定程序规范及技术规范同时出台，但这一评估体系并不是针对环境司法鉴定评估而建立，缺乏细致性和法律服务性。环境损害司法鉴定关系到损害事实、后果、因果关系的确定，对权利义务关系的分配具有决定性意义。因此，在现有的多标准、多体系难以为环境损害司法鉴定提供专业化的规范指导的情况下，进一步细化和统一鉴定标准是健全长江经济带环境损害鉴定机制的关键。

2.3 鉴定程序缺乏约束性

在司法实践中，与环境损害相关的鉴定活动日益增多，却鲜受司法程序的约束。为规范司法鉴定机构和鉴定人的鉴定活动，保障司法鉴定质量和诉讼活动的顺利进行，司法部制定了《司法鉴定程序通则》。但从程序的角度来看，《司法鉴定程序通则》对开展各类环境损害鉴定工作的环保部门下设组织机构无直接的拘束力。从方法的角度来看，许多开展环境损害鉴定工作的机构始终延续自身的执业习惯，并依据我国环保、农业、林业以及海洋等不同领域的标准开展相关鉴定工作。各地环境损害鉴定程序的规范化管理并未做到全覆盖，环境损害司法鉴定机制发展也不成熟，构建环境损害司法鉴定机构和鉴定人员的分类和分级管理制度还存在许多的不确定性。

就惩戒机制而言，目前“两部两高”对环境司法鉴定的监管主要是提出了指导性意见，没有具体的惩戒细则，且地方监管细则在各地存在较大的差异。比如上海市2018年出台了“史上最严”的《关于严格司法鉴定责任追究的实施办法》，湖北省2018年也出台了《湖北省司法鉴定行业惩戒暂行办法》，但在长江经济带的其他地区还存在空缺。在此背景下，服务于司法系统的环境损害司法鉴定机构质量参差不齐，司法鉴定程序运作的规范化也就无法达到理想预期。鉴定意见的公信力不足，直接动摇了环境损害诉讼裁判的公正性基础。

3 环境损害司法鉴定的协同发展路径

长江经济带襟江带湖，工业活动频繁，是流域生态环境破坏程度最高的地区之一，单靠某个行政区管理的传统模式显然已不能满足跨区域环境损害司法鉴定工作的需求。《实施意见》明确要求，长江经济带司法鉴定的协同发展由司法部司法鉴定管理局牵头，11个省（市）司法厅（局）参加，成立长江经济带司法鉴定协同发展工作组，秘书组设在湖北省司法厅。这11个省份中，长江下游地区是协同发展能力高值集聚区，长江中游地区次之，长江上游地区协同发展能力则相对较弱，各地绿色发展质量也差距较大。长江经济带必须在《实施意见》的指导下，因地制宜、互通互助。

3.1 顶层引领：领导机构的协同管理

顶层引领要求领导机构加强信息共享、统筹协作，以健全的法律、法规为保障，将环境损害司法鉴定工作纳入法制化轨道。具体而言：

（1）加强对环境损害司法鉴定机构和鉴定人的审核登记工作。2018年6月，司法部和生态环境部在《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》的基础上联合印发了《环境损害司法鉴定机构登记评审细则》。该《细则》明确了鉴定机构从事环境损害司法鉴定工作的条件，也赋予了各省份根据本地环境损害司法鉴定行业发展的实际适当进行调整的权限（图1）。目前，长江经济带大部分省份司法厅会同环境保护厅已基本完成了环境损害司法鉴定机构登记评审专家的遴选工作，各省按照专业领域确立了几十名评审专家，登记评审工作初见成效。司法行政管理部门在后续的登记评审工作中，应针对不同类型的申请人，根据当地的实际需求有针对性地进行评估。鉴于长江经济带各地科教资源实力差异较大，各省（市）对于本地空缺的人才领域，要积极通过其他地区引荐，避免出现地方性人才空缺或人才过度饱和的情况。

图1 环境损害司法鉴定机构登记评审流程图

（2）加强执业规范和协同监管。长江经济带司法鉴定工作现状复杂，环境损害司法鉴定的发展应坚持“提质”先于“增量”。单就湖北省来说，通过整合“四大类”机构，2018年湖北省将鉴定机构数量压缩58.2%。在此基础上，湖北省司法厅、环保厅联合下发《关于进一步规范我省环境损害司法鉴定管理工作的通知》，建立了十多项内部管理制度，与司法行政机关建立了沟通顺畅、密切配合、通力合作的“两结合”管理体制，走在了全国前列。但就长江经济带整体而言，环境损害鉴定工作呈现出各地区内部发展不断深化，区际协同却较为滞后的局面。为此，各地区领导部门必须在执业分类规定、收费管理规定等方面加强交流，明确实行统一登记管理，将环境损害司法鉴定机构和人员纳入司法行政管理的范畴。

（3）加强资源共享和信息交流。目前，长江经济带各地区的环境损害鉴定工作在业务量和业务分类方面存在一定的差异。根据《实施意见》的要求，在教育培训方面，各地可探索建立教育培训协调联动和资源共享机制，建立长江经济带司法鉴定教育培训讲师团和继续教育基地名录，共享教学资源。采用单独组织、联合组织等形式，及时开展对执业环境损害司法鉴定人的执业培训，并按要求进行结业考试，确保执业人员的专业性。通过收集日常工作信息，可建立鉴定工作案例库，结合现有技术与相关案例定期对鉴定人员进行培训，提升其职业素养。在数据共享方面，各地应加强司法鉴定管理信息交换，实现司法鉴定信息化管理系统互联互通。并鼓励高校、科研院所的环境损害司法鉴定资源与专门的环境损害司法鉴定机构之间实现智能对接，提升长江经济带内部信息的交流程度。

3.2 中层驱动：司法机关的协同运作

中层驱动是指司法机关应在鉴定工作的开展方面强化对接和引领，确保环境损害司法鉴定能够为环境损害诉讼提供真实可靠的依据。一方面，应根据诉讼性质的特点分别解决鉴定意见冲突时司法者难以决断的问题；另一方面要引领鉴定机构与环保公益组织、环保管理部门在诉讼领域内的合作。

解决环境损害司法鉴定意见冲突的问题，应根据诉讼类型分别处理。在环境损害私益诉讼和公益诉讼中，因果关系推定规则与举证责任倒置规则的初衷一致，都是站在保护公益的立场，减轻原告的证明责任。司法机关应严格适用因果关系推定或者举证责任倒置规则，确保进行鉴定的事项确有鉴定的必要，从源头上减少环境损害司法鉴定意见冲突的问题。对于环境刑事诉讼，公诉方必须证明侵害行为与损害结果之间存在因果关系。为此，司法机关应从完善取证环节、借助专家证人等方面来避免诉讼活动对环境损害司法鉴定意见的过度依赖。当鉴定意见出现冲突时，司法机关应当综合考虑当事人的主张和环保部门在行政执法中获取的信息，对环境损害司法鉴定意见作出综合判断。

此外，环境监测部门以及环保公益组织可以在环境司法活动中发挥辅助作用。在环境损害诉讼中，与环境科学相关的信息资料是最为核心的科学证据之一。如今环境公益诉讼案件数量越来越多，而现有的环境监测部门在采样、检验、分析等方面均具有更为成熟的技术基础。基于现有的环境监测载体构建环境损害诉讼证据平台，既能缓解短时间内环境损害诉讼数量攀升与环境损害鉴定机构相对短缺的矛盾，又符合政府管理运行过程中对于效益成本比的追求。此外，在环境公益诉讼中，环保公益组织是重要的诉讼主体。环保组织在环保意识、工作方法等方面具有无可比拟的优越性，如果环境损害司法鉴定机构能够与其资源共享，将大大提高环境损害诉讼的解决效率。为此，司法机关可赋予环保组织一定的证据调查资格和证据固定资格，协调好环保组织与环境损害司法鉴定机构之间的委托关系，确保环境损害诉讼能够获得充分的技术支持。

3.3 底层协调：鉴定机构的协同发展

《实施意见》提出了环境损害司法鉴定机构合理布局、推动适用统一鉴定标准、加强鉴定援助异地协作等七大举措。底层协调要求鉴定机构在各级、各地领导部门的组织下，加强在环境损害司法鉴定工作方面的协调，探索建立先进的鉴定技术和行业管理制度。

实现环境损害司法鉴定机构的协同发展，首先要求环境损害司法鉴定主体在统一布局、合理规划的基础上实现鉴定技术的集中。依据《司法鉴定程序通则》第二十三条的规定:“司法鉴定人进行鉴定，应当依下列顺序遵守和采用该专业领域的技术标准、技术规范和技术方法：（一）国家标准；（二）行业标准和技术规范；（三）该专业领域多数专家认可的技术方法。”可见我国对于鉴定方法管理的基本原则是 “标准方法优先”。对于环境损害鉴定技术而言，其具有自身的客观规律，在较短时期内统一制定综合性的鉴定技术标准与规范难以实现。就地方而言，长江经济带科学技术资源整体较为充足，鉴定机构可以通过专家咨询会等形式吸纳高校、科研院所等多个领域的专家意见，在长江经济带内部形成详细的鉴定标准。在鉴定机构遇到特别复杂、疑难的技术问题时，可以向本机构以外的相关专业领域的专家进行咨询，并将咨询意见合理纳入鉴定意见。

其次，环境损害司法鉴定工作的良好运行还需要有力的监管和责任追究机制。一是要实施动态考核制度。对于通过评审登记的环境损害鉴定机构，应实行“资质化”管理，将鉴定机构的各项运行指标纳入监管系统。长江经济带要实行监管指标的内部共享，实行执业监管的授权和互认制度。二是要适用严格的责任追究制度。《刑法》第三百零五条、《司法鉴定机构登记管理办法》第八章、《司法鉴定人管理办法》第五章分别就环境损害鉴定评估机构及其人员可能承担的刑事责任、民事责任和行政责任做出了规定，但上述规定还缺乏针对性。考虑到环境损害司法鉴定受技术、地域等因素的制约还难以达到精确的程度，在追究法律责任时，应综合考虑主观过错、行为后果、因果关系等因素。各地还可根据区域内的实际情况制定地方惩戒办法，对于责任追究的调查和惩戒结果的公布，长江经济带内部还应加强区域协作和信息互通，为责任调查和后续整改工作的开展相互提供异地协助。

4 结语

时至今日，新中国的经济建设已高歌猛进70年。在环境法治建设迎来攻坚发展的新时代，环境损害司法鉴定工作必须肩负起新的使命。长江经济带各省（市）必须立足本土，发挥自身优势，以实际需求为基础，充分借鉴京津冀等区域协作模式的优势和经验，按照《实施意见》的要求，在长江经济带各地区加强内部整合发展的同时，重视省际协同、区际协作，力争率先实现环境损害司法鉴定工作的协同发展、创新发展、共赢发展，充分发挥司法鉴定的职能作用，服务长江经济带生态文明建设。