论卡特政府“人权外交”的困境与影响

摘 要 卡特总统以推动世界人权进步为名入主白宫，提出“人权外交”，实质是寻求以人权对苏联和社会主义国家的冷战优势，对盟国的道德领导，树立对第三世界的信仰权威。卡特以“人权外交”替代实力外交遇到诸多困难，这些也成为“人权失败”的主要原因。卡特政府也为人权应用对外政策进行了尝试，为后来政府政策提供参考，其为美国国家利益服务的宗旨是没有变化的。

关键词 卡特政府 人权外交 人权审查

基金项目：本文为教育部人文社会科学基金项目（批准号：17YJCGJW007）。

作者简介：李智，吉林化工学院马克思主义学院，历史学博士，研究方向：冷战史。

中图分类号：D59                                                               文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.236

卡特政府首次将“人权”置于美国对外政策的核心地位。从当时美苏处于缓和时期的大背景观察，卡特的“人权”是据理想主义外交之名，行现实主义外交之实，妄图占据人權道德的制高点，不过是为美国在与苏联的竞争中获取优势，在与第三世界国家的接触中继续保持居高临下的姿态，继续维护美国在世界上的领导形象。卡特时期的“人权”经历了从思想变为政策的过程，是美国人权融入对外政策的试验阶段。卡特的“人权外交”并不成功，因为其中要面对很多的历史与现实的障碍与困难，但却为后继者提供了参考。本文基于现有资料的认识，解析卡特政府“人权外交”的困境，求教于同仁方家。

一、卡特政府“人权外交”提出的背景和目标

人权思想是美国民主的重要组成部分。早先不甘忍受政治和宗教迫害的清教徒来到美洲大陆就是为了寻求自由和解放。人权思想伴随美利坚民族的形成和美国的建立，成为了美国最原生态的民主思想之一。美国人为“特有”的民主和人权感到骄傲，甚至膨胀为认为这应该成为“文明的榜样”。在强烈“使命感”的召唤下，随着国力的壮大，美国开始走出美洲大陆，争霸世界。威尔逊时期，美国为了打破早期的殖民体系，将“人权”纳入对外政策，实则是为美国势力能够进入殖民地地区做好铺垫。自此，“人权”一直隐藏在美国对外政策之中，成为服务美国国家利益的工具。

卡特政府上台时正处于美苏缓和时期，主要是美国陷入越南战争的泥潭无法自拔，其竞争力和影响力都在不断下滑。“近十五年来，苏联的国民生产总值已从占美国的三分之一上升到占美国的三分之二，大大缩小了同美国在经济上的差距，在钢、煤、石油等重要工业产品上，苏联的产量已经超过了美国。苏联的军事实力更急剧膨胀，不论常规武器或者，核武器，已经赶上甚至在某些方面超过了美国。在西方国家中，美国同西欧、日本的力量对比也起了变化。西欧国家和日本已发展为经济大国，它们的经济实力显著增强，西欧的国民生产总值与美国相差无几，接近两万亿美元;日本的国民生产总值已占美国的一半。西欧和日本在国际上的地位和作用显著提高。第三世界力量迅猛壮大。绝大多数国家挣脱了殖民枷锁，取得了政治独立，在经济领域的斗争，也取得了显著成就。它们在国际事务中发挥了越来越大的作用。” 美国的现实情况不能像以往那样继续为卡特政府提供“硬”牌。从70年代起，美国经济多次遭受经济危机的打击，工业生产、固定资本投资陡降，全失业率高居不下，物价水平猛涨，逐渐进入“滞涨”的困境。这些都在相当程度上束缚了卡特政府的手脚。卡特政府需要一个“抓手”，能够统领起对苏联和社会主义国家的冷战竞争，对盟国的道德领导，对第三世界的信仰权威。

基于传统和现实的考虑，卡特竞选之初就打出“维护人权”的大旗。“在我看来，树立美国理想主义的榜样，是处理外交事务的一种切实可行的和现实的态度，道德原则是行使美国武力和扩大美国影响的最好基础。” “我们的道德观念决定我们偏好那些对与我们共同持久尊重个人人权的社会。我们并不寻求恐吓，但很明显的是，有人（破坏人权）未受惩罚会被认为对（人权）主流的不友好，对所有人的福祉构成威胁。” 尽管卡特言之昭昭，将“人权”确立为对外政策的核心，并以世界人权卫道士自称，但是“人权外交”并非为了推动世界人权的发展，仍是为维护美国国家利益而服务。

二、卡特政府“人权外交”面临的困境

卡特上台后对苏联战略进行了误判，提出了“世界秩序战略”，进一步促进美苏缓和。在这一战略下，卡特将人权放在了最优先的位置，而将苏联问题放在了次要位置，这便意味着美国需要调整对外政策，这在短时期内相当困难，就如同布热津斯基所说的：“美国的外交政策像一艘航空母舰，你根本不能让它来个180度的转弯，顶多只能转移几度” 。人权在美国对外政中从来没有以核心问题出现过，因此它没有政策基础，一切必须从零开始，这势必会让卡特政府遭受被动。

卡特政府“人权外交”最鲜明的特点就是以“人权”为标准确定美国与其他国家的外交关系，那么明确人权标准的前提是确定什么是人权。二战结束后，国际社会对人权概念的认识日趋统一。1948年，联合国通过了“世界人权宣言”，1966年又通过了“国际人权公约”（包括“公民权力与政治权力国际公约”“经济社会文化权利国际公约”“公民权利和政治权利国际公约任意议定书”）。广义的人权概念包括了公民以及公民的政治、经济、社会和文化权利的个人权利，以及在集体中的自决权和发展权等权利。1977年4月29日，国务卿万斯代表政府阐释了对“人权”的解释：（一）免于政府侵犯人身完整的权利，如酷刑等;（二）实现食物、住所、保健和教育等重要需求的权利;和（三）享有公民权利和政治自由权利，如思想自由等。卡特政府的“人权”是基于政府对公民的行为情况的考察，而且局限于政治，无视经济、社会和文化。首先，这并不是卡特政府的无心之举，而是有意为之，是将“人权”作为一种手段应用于外交关系的表现。其次，卡特政府不可能在一个广义的基础上确定“人权”的定义，无法做到而且没有必要。四年的总统任期转瞬即逝，政府不可能在学术问题上投入更多的时间和精力，它要其变成切实可用的政策和政绩，完成对外政策的目标。这样的“人权”符合美国政府一贯的实用主义，却是对联合国人权宣言精神的曲解，不能够反映世界各国客观的人权事实。在这样“人权”的定义下，人权标准必然是以美国政府的主观判断为基础，也必然会造成人权的双重标准，其根本目标在于服务于美国的国家利益。事实证明，卡特的“人权外交”曲高和寡，一开始就遭到苏联和第三世界国家的反对。

国会一直是影响卡特政府“人权外交”的主要因素。在尼克松-福特时期，政府并不关注人权的重要性，因为考虑人权因素势必会影响政府对外援助的手段，进而对外交政策产生影响，特别是基辛格一直在对外政策中回避人权因素对对外政策的影响。在对外军事援助方面，政府公然违反《安全援助法》第502（b）条款“除非在特殊情况下，政府不得向犯有严重侵犯国际公认人权的国家提供安全援助”，甚至在提交的各个国家人权状况报告中，政府还故意隐瞒、回避和欺骗国会 ，这些使得国会与政府的关系十分紧张。“国会议员弗雷泽于1973年就人权问题开始系统听取意见，这对美国外交政策的议程产生了很大的冲击。” 此外，国会通过立法手段，要求政府对外援助必须考察受援国的人权水平。国会就美国双边和多边关系方面颁布了确保在国外遵守的人权立法：1.哈金修正案，要求在美洲开发银行和非洲发展基金中，要求美国执行董事对“严重违反国际公认的人权行为”投反对票，无论关系任何国家任何贷款或赠款，并推动此类规定纳入授权外国发展援助立法中;2.《国际安全援助和武器出口管制法》，规定美国不应向一贯严重侵犯国际公认人权的国家政府提供安全援助，要求国务院就每个接受援助的国家提供人权方面的“全面和完整”的报告。卡特政府之所以打出“人权”大旗，原因之一在于缓和政府与国会之间的关系。尽管政府与弗雷泽、肯尼迪、克兰斯顿国会众议员和参议员保持密切沟通关系，但是国会仍然担心政府会在人权立场上倒退，并试图通过修正案，将更为严格的人权审查标准纳入其中。将更多的国际金融机构（如：世界银行和亚洲开发银行）活动纳入类似哈金修正案的审查之中，根据各国人权纪录决定是否允许接受政府申请贷款，以此推动各国人权环境的改善，但是过多的依靠人权审查很大程度上束缚了卡特政府的对外政策的手脚。

卡特政府“人权外交”面临双边关系受损的危险。卡特政府将人权作为武器，直接目标就是苏联。在与美国对苏联持不同政见知识分子持支持态度的交锋中，苏联表现有些被动，因此苏联强烈抗议美国利用人权干涉其内政，并且警告称由于美国的立场，双边关系可能受到损害。然而，造成美苏关系紧张并非卡特政府的政策目标。卡特一直坚持“人权外交”与东西方关系相区别，不会采取基辛格时期的联系原则。事实上，这只不过是卡特的一厢情愿，只能加深双方的猜疑。1977年2月19日，美国国务院根据现行安全援助立法的人权规定（新修订的1961年《对外援助法》第502C条（1）款），要求接受美国安全援助受援国的驻外使领馆提供该国的人权报告。这些报告引起了许多国家的极大恐慌和怨恨，表示反对美国对其行为的片面人权判断。让很多第三世界国家不满的是，美国在“人权外交”中采取“双重标准”，大大加强了很多国家对美国的离心力。

三、结语

尽管自二战结束以来，美国在世界人权发展运动中并不是中坚力量，但是美国雄厚的国家实力和国际影响力为卡特举起人权大旗提供了自信心。卡特的“人权外交”确实顺应了国际社会和美国国内对人权重视的潮流。然而，以“人权外交”代替实行了三十多年的实力外交，造成美国外交中的诸多困难，这些都为“人权外交”的失败落下了伏笔。“‘人权外交的實质是意识形态方面的斗争，它可以辅助国家总的对外战略，但国家最根本的利益如国家安全、经济利益以及与盟国关系、对第三世界政策等等首先要靠国家的实力，还有行之有效的实施措施。”相比国家实力，以人权道义维护国家利益显得苍白无力，无法抵制苏联的四面出击的行动，更别提恢复美国的领导作用。因此，卡特政府后期出台“卡特主义”意味着将“人权外交”打入冷宫。卡特政府没有成功发挥人权的外交作用，但是却也为人权应用对外政策进行了尝试。从里根政府开始，“人权”“民主”成为美国对外政策理念不可缺少的一部分，被改造成为配合政治、经济和军事力量等国家实力“软”的一手，在美国颠覆他国政权行动中屡屡得手，其与卡特时期人权服务于美国国家利益的宗旨都是“一脉相承”的。

注释：

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参考文献：

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