公务人员职务犯罪预防研究

桂淑艳 刘志群

摘 要 公务人员职务犯罪作为我国社会主义法制建设中一直存在的问题，其对社会的危害影响巨大。本文从职务犯罪的概念与特点着手，对公务人员职务犯罪的基本理论与成因进行分析，借鉴我国历史和国外在职务犯罪预防方面的经验，为新时代下切实有效预防公务人员的职务犯罪提出措施。

关键词 公务人员 职务犯罪 预防

作者简介：桂淑艳，阳江职业技术学院思政部，讲师，研究方向：刑法;刘志群，西安工程大学图书馆，馆员，研究方向：数据挖掘、科技文本分析。

中图分类号：D630                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.056

对国家和社会来讲，一国公务人员的职务犯罪预防与国家的经济发展、法制建设和对外形象有着紧密的关系。因各种原因，我国公务人员职务犯罪事件时有发生。公务人员职务犯罪不仅损害广大人民的利益，还威胁政府的公信力，影响社会的长治久安。如何对公务人员的职务犯罪进行有效预防，是当前我国新时代党和国家事业发展中支撑“反腐”的一项重要内容。

一、职务犯罪的概念与特点

职务犯罪是指国家公职人员滥用权力或亵渎权利的一种行为，具体包括以权谋私、玩忽职守、贪污受贿等导致国家、集体和群众利益受损，危害国家机关正常活动的腐败行为。

职务犯罪的特点有五个：（1）主体特殊性。职务犯罪的主体是具有国家代表性、管理公共事务、掌握一定国家社会事务管理权力的公务人员，这也是其与非职务犯罪的本质区别;（2）职务关联性。职务犯罪必须与行为人的职务有直接或必然的联系，例如直接利用自己的职务便利实施犯罪、滥用职权、超越职权、违反程序实施犯罪或放弃、违背职责，给公共利益和国民利益造成损失等行为，结果都是违背职务活动的合法性质与要求，在履行职务行为的过程中不正确行使自己的职权而违背职责。对于超出职务限制范围、缺少与职务关联性的犯罪行为，不属于职务犯罪;（3）职责违背性。职务犯罪的行为特征是违背职责，例如不能正确行使职权或超出职务范围行事给国家、集体和个人的利益造成损失;（4）危害严重性。职务犯罪的一个现象就是，职位越高，腐败犯罪的可能性越大，其犯罪程度和危害性也愈加严重。据2018年最高人民检察院工作报告统计数据显示，2012年至2017年，检察机关立案侦查职务犯罪254419人，其中涉嫌职务犯罪的县处级国家工作人员15234人、厅局级2405人，为国家挽回经济损失553亿余元;（5）犯罪年龄集中性。从2000年1月14日江泽民同志提出“59现象”以来，“39现象”“26现象”逐渐暴露出几个集中产生职务犯罪的年龄段，体现了年龄和权力、腐败在干部任用选拔上关系紧密，表明特殊年龄段可作为职务犯罪的重要参数。

二、职务犯罪的理论与成因

（一）职务犯罪的基本理论

1.人性本恶论

从古至今，国内外许多名人讨论了人性对权力的贪婪和对腐败的影响。罗素在《权力论》中曾说道：“那些仅有弱权力和荣誉的人，以为再加一点权力和荣誉就满足……这种欲望永无止境，只能在上帝的无限境界里才能得到安息”;孟德斯鸠认为：“使用权力一直遇到有界限的地方才休止”;告子曰：“食色性也”。这些观点阐述着贪婪逐利、追求享受是人性与生俱来的，而权力的滥用是滋生腐败的温床。龙勃罗梭在《犯罪人论》曾提出“天生犯罪人论”的观点：“在某些人的遗传基因中，恶性大于善意，就更具社会危险性”。普通百姓犯罪可能就成为了杀人犯，政府官员犯罪可能成为了贪官，对社会造成的危害都很大。

2.权力寻租理论

美国经济学家安妮·克鲁格在《寻租社会的政治经济学》中让人们认识到了“用较低的贿赂成本以获取更高的收益或者超额利润”这种“租金”超額收入的存在。在将社会各方面都纳入政府公务范围的情境下，公权力不可避免地作为竞争要素被市场主体商品化，这是因为政府运用权力对经济活动进行了干预和管制。科斯认为政府的计划和干预可以充当市场的代替机制，从而减少市场运行成本。故从经济角度来看，政府的干预也同样有降低费用的功能，权力寻租的存在有其经济原因。

3.自由主义理论

亚当·斯密的自由主义理论提倡市场机制，反对人为干涉经济。即政府只需维护好社会、个人和公共事业的秩序，过多干涉经济很可能会出现权力滥用的情形，产生腐败的结果，构成职务犯罪。我国政党体制以集中领导为主，实行首长负责制，主要决策权力集中于党政“一把手”身上。权力的过分集中往往把党的领导变为个人的直接领导，直接干涉到经济领域就更容易导致贪污腐败。

4.现代化与腐败理论

塞缪尔·亨廷顿在其名著《变动社会的政治秩序》中首先提出了现代化产生腐败的理论，并指出腐败受到现代化的鼓励是制度软弱的症兆。究其原因有三：一是现代化引起了社会价值观的转变，腐败成为“现代化带来的区别公共、私人利益的产物”;二是现代化使权力来源更加广泛，主张腐败渎职犯罪的发生;三是政治体制变革带来的不稳定和法定的增多增加了腐败发生的可能性。

（二）职务犯罪的成因

1.监督不力

目前我国具有监督职能的机关包括人民代表大会、政协会议、中国共产党纪律检查委员会、组织部门、检察机关、审判机关，还有政府内部的监察部门、审计部门等，机构虽多但是职能分散，缺乏分工合作。人大本应具有最高的权力，人大代表发挥监督的职责，但党政公务人员在人大代表中占较大比例，外部监督的人大监督转为公务人员自我监督，普通民众较难参与到监督中来。政府内部的审计部门监督由于与所属机关为上下级关系，在及时纠正错误方面很难发挥作用。此外，我国舆论监督力度不够。我国舆论监督虽然控制严格，但其广度和深度有限，以正面宣传和事后报道为主，负面报道和事前监督较少，无法发挥对职务犯罪的防控和揭露作用。加之群众监督缺乏支持，民主氛围未普及全社会，公务人员主动监督、制止不当职务行为、检举职务犯罪的思想意识尚未形成，人民监督还处在零散、自发的状态。总之，缺乏了有效监督，各种职务犯罪也就随之发生。

2.人事制度的缺陷

长期以来，我国在人事制度方面主要采取干部选拔制度，即由上级进行考察、任用。不同于普选制度，干部选拔制度更注重资历和年龄。以“39”和“26”两个年龄为例：“39”意指35岁至40岁年龄段干部。因干部选拔在年龄标准上规定，40岁以上不得提拔进入县级党政班子，故39岁成为公务人员政治生命的重大转折点。为求提拔而大肆行贿，或升迁无望而贪墨敛财，是该年龄段公务人员职务犯罪的主要原因;“26”大多是刚踏上职务岗位的公务人员，这些群体初掌权柄、心理不成熟、生活压力大，因而易利用职权为己谋利。这也反映出了我国职务犯罪低龄化的趋势。以上两个典型的年龄层次分别暴露出我国在人事制度中对公务人员的选拔任用和对年轻公务人员教育培养方面的缺陷问题。

3.权力过于集中

因我国党政机关多实行“一把手”负总责的问责制，责任由“一把手”承担的同时权力也在向“一把手”集中。这里的权力不仅包括集中执行和决策的权力，还包括了监督权。“一把手”重视制度、强调职责，但一般倾向于置身事外，不以制度约束自身，主要致力于管理和约束下属。这样长期运行的结果就是内部监督组织不敢监督，无法发挥事前监督的作用，而事后监督效果并不明显。在对“一把手”的权力难以有效监督、同级监督又难以实现、上级监督机关无法随时监督的情况下，监督严重滞后。在权力集中且监督不力的情况下，公务人员易走向腐败。

4.公务人员自身懈怠

前三个原因都是外部的客观因素，但职务犯罪的根本原因还在于人的自身问题。我国是人民民主专政的社会主义国家，公务人员应当是人民的公仆，全心全意为人民服务。但是，由于自身精神懈怠，各种堕落自私的思想如个人享乐主义、拜金主义乘虚而入，诸多腐朽封建的理念“官本位”思想死灰复燃。加之市场经济的深度发展，权力因素影响资源配置。公务人员将公权力视为商品换取利益、谋求私益，个人价值观和利益观滑坡，便不可避免地走上职务犯罪的道路。“历览前贤国与家，成由勤俭破由奢” 。因此，公务人员自身思想素质下降、道德底线滑坡是职务犯罪的重要原因。

三、职务犯罪的预防借鉴

（一）我国历史借鉴

我国历史上拥有着丰富的廉政文化建设经验。“民惟邦本，政得其民”“君者舟也，庶人者水也，水则载舟，水则覆舟”“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之”等诸多古代治国名言，无一不强调着人民是国家的根本。治国必须始终以人民群众为工作中心，坚持以民为本、顺应民心、勤政爱民、执政为民，这样才能实现全心全意为人民服务的根本宗旨。

我国古代官员选拔制度也有许多参考价值。从察举制、九品中正制到隋唐科举制，逐步完善，以相对公平的考试选拔德才兼备的官员。为防止管理选拔过程中出现任人唯亲的现象，设有“避籍、避亲、避近”等回避制度，并且有“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”的说法，强调国家干部特别是高层的官员和领导，一定要从有基层实际工作经验的人中选拔。

我国古代监察制度也颇有借鉴意义。在刺史制度基础上，历朝历代都设立了监察地方向中央报告的监察制度。巡视官员职责明确，巡视时长、有效性均有保障;监察官員有流动性，定期换岗，避免与地方官员相互勾结;监察官员保持其独立地位，与地方行政官员无隶属关系。这样的监察制度，既能保障监察官员恪守职责，还能督促地方官员有所作为，对今天的廉政建设、公务人员的任用和监督工作制度有重要的意义。

我国古代对官员钱物严格把控的法律制度也值得学习。古时就有对官吏出行消费记录的要求，根据等级使用交通工具，官员私自外出接受宴请都要论罪。在秦代，官吏贪污十万钱即处死刑;在汉代，官吏贪污，则不再任用且子孙也不得出仕。封建王朝尚且对贪腐惩治如此重视，现今的中国就更该整治腐败。

（二）国外经验借鉴

1.舆论媒体监督

相较于我国新闻业，美国和德国的新闻业是一种更具商业性的行业。在美国，新闻记者是受人尊重的职业，而媒体的监督使美国在很大程度上制止了腐败渎职的蔓延，因为国会议员稍有不慎，就会被媒体各种披露和冷嘲热讽。德国的舆论媒体多为股份制企业，拥有高度自由，可以报道党政内部情况，只要内容属实且不泄露国家机密即可。他们为增加读者数量，甚至会专门雇佣耳目收集政府内部丑闻、要员绯闻。如此一来，国家公务人员腐败一旦事发，必定曝光于社会。可见，舆论媒体监督对国家公务人员职务犯罪行为有一定的预防作用。

2.金钱限制

20世纪90年代，日本反腐工作改革呼声高涨，日本国会制定《国会议员资产公开法》要求公开全部国会议员的资产。此外，政治团体可以接受企业单位捐助的政治资金，但必须按《政治资金限制法》规定对外公开所接受的资金并公布资金来源及使用情况，同时提交“政治资金收支报告书”，以此保证信息披露的完整性。这样通过缓和“金钱政治”带来的政党间的不公平竞争，能够限制其对政治资金的随意使用，避免资金贪腐的发生。1988年，法国制定了《政治生活资金透明法》，规定官员财产申报制度，以此实现公职人员财产的透明化。所有官员的财产状况申报单都会在《政府公报》上向全国人民公开，随时接受媒体和非政府组织的监督。这样通过对公务人员个体采取面向全社会公开的个人财产透明化制度，保证了社会对其资金财产的监督，可以有效避免贪腐类职务犯罪。

3.思想道德建设

在欧洲，以权谋私是让人唾弃的行为，因此整体社会风气和官场风气良好。政府官员平民化不享有特权，讲究以廉洁为荣贪污为耻的氛围，极度重视自律和守法。例如德国人素以严谨认真、遵守纪律著称，因此德国公务员违法者比例较小，遑论贪腐类犯罪。社会伦理观影响人们对职务犯罪行为的看法，而国民素质提高又难以一蹴而就。因此，政府需充分发挥其在大众文化发展方面的引领作用，加强思想道德建设。

4.专门反腐机构

1993年，法国成立了由法国总理直接领导的“预防贪污腐败中心”。该机构由不同行业专家组成，任期四年，拥有完全独立的工作环境，主要工作是通过各种途径收集政府和经济部门中的贪腐信息，分析各类腐败案件，及时发现新的贪腐形式，总结反腐经验，并研究利用新手段降低贪污贿赂的可能性。通过此类独立的反腐机构，专门针对公务人员职务犯罪进行研究和预防，有利于开展专项的反腐斗争，做到有的放矢，对我国目前的反腐斗争和预防工作有较大借鉴意义。

四、职务犯罪的预防措施

（一）注重廉政文化建设

1945年，毛泽东同志与黄炎培就“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的中国周期律进行讨论时就认识到预防贪腐的必要性。注重廉政文化的建设，一方面是坚定自身理想信念，认真学习和实践中国共产主义理想和中国社会主义信念。我国公务人员和政府人员多为党员，要时刻铭记思想之基，保持共产党人清正廉洁的本色;另一方面是加强思想道德修养，汲取历史的优秀智慧，牢筑拒腐防变的思想防线，保持高尚的品格和廉洁的操守。

勤能补拙，俭以养廉。不追求自身享受、一心为公，才能公而忘私、谨慎用权。“三代之兴，无不易损情欲;三季之衰，无不肆其奢靡”。夏商周三代兴衰的故事，无不为世人们敲响警钟。作为公务人员，身系国计民生，要常怀律己之心、常思贪欲之害，从而预防自身陷于职务犯罪的深渊。

（二）加强监督管理

首先，保证权力机关监督切实可行。我国人民代表大会作为权力机关有权监督行政、审判、检察机关的各类活动，但仅凭每年听取工作报告形式并不足以实现具体的监督。故人大应结合社会监督，加强人大代表与群众的联系，切实监督各级公务人员职务活动。其次，引导社会舆论监督程序化。“防民之口，甚于防川”，人民群众对公务活动和公务人员有最直观的感受，有权参与评价和监督，应该提供人民群众对公务人员进行舆论监督这样的途径。不过前提是要正确引导社会舆论监督的程序化、规范化。为避免社会舆论监督有始无终，要建立相应的舆论监督反馈系统，保障社会舆论监督与政府机构的高效信息交互，对监督信息及时反馈。同时，为方便社会舆论监督，政务公开势在必行，把公务办事程序、经过和结果向社会公开。最后，实现官员财产公开化。在一定条件下向社会公开公务人员的私人财产，要保证公开信息真实准确。这样不仅能增加财产公开度，便于群众监督其廉政状况，还能降低其他监督主体的信息成本。

（三）预防微小“蝇贪”

坚决惩治“微贪腐”“小官大贪”的现象，实施预防和查办发生在群众身边、损害群众切身利益的职务犯罪专项工作。在民生领域，如涉农资金管理、社会保障、征地拆迁等，重点查办公务人员“蝇贪”行为。坚持严管就是厚爱，权力必须管好;“勿以恶小而为之”，把职务犯罪的萌芽扼杀在摇篮里。严格落实中央八项规定，整治“四风”，公开公务人员财物往来信息，拒绝接受礼品或收受财物皆上报信息或上缴财物，防止公务人员利用特权，走上贪腐的道路。

（四）改进干部选拔制度和退休保障制度

临退休公务人员，由于地位落差或生活体验，会有利用权力找回“感觉”的现象。作为发展中国家，我国财政吃力，自然不能像福利国家一般“高薪养廉”。但是應当采取实际措施，对已退休公务人员的物质和精神生活加以关心，解决好他们的后顾之忧，保证做到老有所养、老有所用，防止临近退休人员滑向腐败的无底洞。此外，建立透明、系统的干部选拔制度，规范提拔制度。制定科学的干部任用标准，不单以年龄为标准，因为年龄优势不代表实际能力，应对其绩、劳、德全面考核，以此避免部分公务人员因未达年龄标准而“跑官”。取消“排资论辈”，避免公务人员因提拔无望而不思进取，逐渐腐化堕落的情形。

（五）避免权力过度集中

权力结构的设计应当遵循权力运作的规律，实行分工负责、权责对称的制度，避免“一把手”权力过度集中。权力过于集中增加了权力滥用的可能性。应对过于集中的权力进行分解，决策、执行和监督的权力不能集中于一人，而以互相独立为佳。可通过坚持民主集中制，强化民主监督，或通过科学制度保证集体领导与分工制度，防止个人专断。

五、结语

总而言之，职务犯罪作为一种现象，一直伴随着社会发展而存在。如何在保证权力有效运作的同时预防公务人员的职务犯罪，古今中外对此都有各自的探索和实践。未来我国发展形势会更加复杂，要更加积极地借鉴其他国家公务人员预防职务犯罪的制度与道德并用的经验，既发挥制度对公务人员的约束，又重视道德教育对公务人员自觉性的培养。只有这样，才能真正形成公务人员不敢腐、不能腐、不想腐的局面，最大限度预防公务人员职务犯罪的发生。

注释：

出自唐代诗人李商隐咏史组诗《咏史二首·其二》.

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