检务督察执行力困境与提升路径

摘 要 在司法体制改革背景下，检务督察执行力的提升对压实检察官办案责任制、确保检察权正确运行有着极为重要的意义。针对目前检务督察存在的督察队伍力量薄弱、督察标准化程度不高和督察结果运用不够充分等问题，检察机关应从实施主体、实施方式、实施机制三个方面抓好检务督察执行力的提升。

关键词 检务督察 执行力 困境 提升路径

作者简介：关金芳，天津市宝坻区人民检察院，政治部，科员。

中图分类号：D926.4                                                        文獻标识码：A                        DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.157

一、当前检务督察执行力存在的问题

一是检务督察人员队伍力量薄弱。由于内设机构改革仍在逐步进行和完善，聚焦的核心又往往偏重于业务部门的机构改革，司法行政部门的改革显得力度不够。此外，还存在现有检务督察人员分配较少，承担检务督察工作的人员专业不对口、接受检务督察业务知识和技能培训少等问题，整体队伍专业化水平不高。以上多种问题综合导致了检务督察人员整体力量薄弱，检务督察实施主体乏力。

二是检务督察标准化、精细化程度不高。对全国检察机关检务督察工作的开展具有指导意义的只有高检院下发的《规定》，地方各级检察院根据《规定》制定本院相应的检务督察实施方案，存在内容、程序和方式的差异，较大地影响了检务督察工作的统一性和规范性。首先从内容上，督察内容不够全面、督察重点不够明确。有的检察机关将检容风纪列为督察重点、年内反复对干警着装、考勤、出庭仪容仪表等进行督察，却忽略了对干警执法办案中检察权的使用、案件办理质量情况的督察;有的对履行职责这一项内容包含的内容细化不够完全，缺乏对全面从严治党主体履行情况、法律监督权的使用情况、重大决策部署落实等等责任的督察。其次在程序上，缺乏统一的规范化标准。各级地方检察机关各自进行了规定。有的检察机关对检务督察通报的处理程序进行了规范，包括制发、通报、催办等步骤，有的对检务督察实施的过程进行梳理，包括向上级请示，组成专人小组进行督察，进行结果反馈通报等等。最后是方式上，缺乏针对不同内容的更有效的督察方式。传统的暗访督察、现场督察、专项督察等方式固然是不可替代的，但是由于目前检察人员执法办案工作方式方法的改变和隐形变异纪律作风问题的存在，传统的督察方式往往难以发现存在的问题，直接影响到检务督察工作的质量和效果。

三是检务督察结果运用不够充分。督察主体和方式的重要性毋庸置疑，但督察结果的运用，更直接关系到检务督察工作成效的取得。当前检务督察结果往往以通报为载体在检察机关内部局域网进行公开。有的仅仅制发督察结果通报，公开后对整改没有明确责任分工和整改要求，有的制定了结果运用机制，但局限于结果通报、要求整改，对整改的具体落实情况没有形成常态化的“回头看”机制，难以保证整改效果。

二、提升检务督察执行力的重要意义

检务督察制度建立之前，对检察权运行的内部监督主要通过三个方面进行规制。

一是分解检察权从而实现内部部门之间的相互制约，在业务部门之间进行检察权的流程分割，并且设置了从主办负责到检委会集体负责的分级责任制，以防范违法办案的发生。

二是派驻纪检组及本机关监察部门对检察人员实行监督。

三是通过上级检察机关对下级检察机关进行监督。 检务督察制度实施之前，这种三重监督机制对检察机关依法行使检察权、预防检察人员违法违纪行为的发生起到了非常显著的作用，但是伴随检察工作发展形势的变化，新的检务督察的监督机制应运而生。

检务督察一个主要督察内容是检察人员的纪律作风。从党的十八以来，我国以壮士断腕的决心正风反腐，反腐败工作取得压倒性态势，“四风”问题得到明显遏制，但我们必须充分认识到，作风建设永远在路上，仍有许多腐败问题“改头换面”，披上了“隐形衣”。对种种隐形变异的“四风”问题要进行有效的监督，必须依靠提高检务督察的执行力，延伸监督触角，创新监督方式，对干警八小时外行为实现监督全覆盖。

检务督察更重要职能在于保障检察机关法律监督权的正确使用，保障司法办案的公平公正。员额制检察官办案责任制推行后，办案责任转变为“谁办案谁负责，谁决定谁负责”，赋予检察官的权力逐步增大。孟德斯鸠曾说“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，检察官办案责任的落实，必须伴随着对检察官权力监督的加强，强化对检察官办案流程和质量的监督、对检察官错案进行有效追责等都必须提高检务督察执行力。

三、检务督察执行力的提升路径

（一）加强检务督察主体建设，实现从单一到复合的转变

由于检务督察包含检察业务、纪律作风等广泛内容，涉及执法各个环节，这要求督察人员必须熟悉各项检察业务和相关规范要求。而实际上，从事督察的人员不一定对所有的业务工作都了解、熟悉，这容易导致督察本身缺乏权威性，很多督察内容甚至难以落到实处。因此，一方面，我们必须加强检务督察队伍建设，配齐配强督察人员。要将一批政治思想好，业务能力强，敢于坚持原则的干警选配到检务督察队伍中来，同时加强学习和培训，强化职业纪律假设，打造一支党性坚定、公正执纪、忠诚干净担当的检务督察队伍。

另一方面，我们需要实现检务督察任务分工，以科学化专业化的分工提高检务督察主体整体力量。对干警的办案纪律和办案质量的监督一直是检务督察工作重点内容。然而单一的依靠检务督察办公室人员的监督，难以做到对所有办案人员、办案过程的全面监督。检务督察需要联合检察委员会、案件管理办公室对执法办案流程进行监督。对重点疑难案件和所有不诉、重点不捕案件及时提交检委会进行讨论，由检委会对案件的办理进行督察，确保案件处理公正公平。对案件质量的监督则主要由案管办开展，实行案件定期评查制度，对办案人员办理案件、法律文书制作、业务系统运行监控、涉案财物管理情况进行实时监督。检务督察办公室主要监督检察人员的思想素质、政治修养、工作作风，对违纪人员进行教育或处理。

（二）创新检务督察方式方法，提升督察工作质效

一是事前提醒与事后处理相结合，加强针对性和实效性。采取主动督、超前督、实时督等措施，对重大案件办理人员进行主动提醒，针对发现的倾向性、苗头性问题，对干警进行警示教育谈话。对于出现违纪现象的检察人员，一经发现违纪事实或收到线索举报，立即按相关程序进行调查，按情节轻重进行相应处理。

二是利用科技提升督察效能。目前检务督察工作主要依靠督察人员进行现场督察、暗访督察、查阅资料、听取汇报、调取监控等方式进行。人工督察不可避免的存在时间和人力上消耗较多的问题，可以借助科技的力量实现在线督察。建立完善在线督察系统，充分利用信息技术，将部分检务督察内容转移为线上督察，实现线上线下相结合，全面提升督察效能。

三是加强外部监督力量。检务督察应突破内部监督的限制，适当的引入外部监督机制：一方面可以采取同系统内纵向督察，由上级检察院制定方案，统筹安排，共同推进;另一方面可以联合兄弟院实现横向交叉督察。这既体现检察工作的权威性，同时也可以避免一些“熟面孔”“打不開情面”等因素，有力增强督察工作实效性，还可以促进各检察院之间相互借鉴、取长补短。另外，还可以邀请执法监督员加入检务督察委员会或小组中。执法监督员与检察工作接触较多，对检察工作也有一定的了解，他们除了可以对检察机关的一些案件或业务情况进行监督外，还可以参与到对检察人员检容检纪、纪律作风等的督察中，确保检务督察取得实效。

四是因“事”制宜，适时采用督察手段。对不同事项应采取不同的督察手段。把明察督察与个别谈话、暗访督查与抽样检查相结合，同时有准备做好突击督查，综合提升质效。

（三）完善检务督察配套机制，确保检务督察发挥实效

一是建立检务督察双向制约机制。督察组在对被督察对象进行监督制约的同时也受到反向制约，这在双方的互动中能够保证权利义务对等，从而更有利于检务督察工作的顺利进行。目前现有的反向制约机制还不够充分和完善，应当建立相关规范性文件，进一步保障督察对象举报权利的行使，明确接受举报的部门和责任人及其职责、调查程序、处理时限、反馈机制，确保举报得到及时处理并进行相应反馈。

二是建立整改情况反馈机制。加强对相关部门整改情况的督察，对反馈意见的落实、整改方案、整改情况以公开方式强化监督。严肃督查整改结果，看整改是否到位、措施是否有效、责任是否追究等，保证督察取得明显成效。

三是建立督察结果考核机制，促进结果运用转化。将检务督察与绩效考评充分结合，与干部选拔任用等挂钩，使检务督察成为各部门年终考核评价的重要依据。对全年多次被检务督察通报的部门及个人，取消年度评优评先资格。通过将督察结果纳入考核机制，广大检察干警对检务督察工作引起足够重视，自觉遵守各项规章制度，认真执行各项纪律规定，推动检务督察工作健康发展。

注释：

林贻影，张旻.检务督察制度研究[J].国家检察官学报，2009，17（4）.