设立公设辩护人机制的若干思考

摘 要 我国法律援助机构在提高刑事辩护率的同时，采取受援人回访、同行评估等多种措施不断加强刑事辩护质量建设，但依然时不时听到律师同行、法官、检察官对刑事法律援助律师提供的辩护质量提出批评，甚至有犯罪嫌疑人、被告人家属投诉刑事法律援助律师在辩护过程中不勤勉尽责。在此情形下，探讨公设辩护人机制，或许有助于提升刑事法律援助服务质量，是为本文产生的缘由。

关键词 有效辩护 公设辩护人 刑事法律援助

作者简介：顾良山，深圳市法律援助处。

中图分类号：D926                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.132

一、公设辩护人制度内涵

（一）公设辩护人含义

公设辩护人特指区别于私人律师，在我国是指承担法律援助职责的司法行政机构聘请的符合条件的专门或者主要从事刑事辩护的律师。

“公设辩护人”来源于英文“public defender”。实际上，公设辩护人从英文角度来看，并没有固定的表达方式，如美国称为“public defender”， 英国一般称“salaried defender/lawyer”，在加拿大则称“staff attorney/lawyer”。尽管存在多种不同的表达方式，然而内涵却是一致的。

简单来说，公设辩护人是指专门从事刑事法律援助辩护工作的公职律师。公设辩护人只是公职律师的一种，只是“公设辩护人”这一称呼较好地体现了其工作内容、性质等特点。公设辩护人：第一，辩护人，按照刑事诉讼法规定，在我国从事辩护工作的人一般要求是律师，因此，公设辩护人的身份一般是律师。第二，公设辩护人的工作专门或者主要从事刑事辩护，不同于从事民事、行政诉讼代理工作的律师，也因此区别于从事其他种类工作的公职律师。第三，公设辩护人提供辩护服务的对象无需支付公设辩护人费用，即公设辩护人不能收取其服务对象的费用，相对于辩护对象来说，公设辩护人所从事的辩护工作是免费的，即性质上属于刑事法律援助性质，这一点明显区别于私人律师从事的辩护工作。第四，公设辩护人的收入或薪资来源于国家，公设辩护人的收入不是来自于其服务对象即私人。第五，公设辩护人具有双重身份，一是在为被告人、犯罪嫌疑人提供辩护时，是一名律师，必须遵守律师所应遵守的有关规定;二是政府公务人员，当公设辩护人没有提供辩护时，其实就是一名公务人员，必须遵守公务人员必须遵守的规定。

（二）公设辩护人制度是刑事法律援助的一种模式

考察公设辩护人含义可以看出，公设辩护人制度是为实现特殊情况的犯罪嫌疑人、被告人的辩护权而设立。即对一些涉及特殊案件类型的犯罪嫌疑人、被告人（主要是涉及重罪）没有律师辩护或者对一些特殊情况的犯罪嫌疑人、被告人（主要是经济困难者）没有律师辩护，在这种情况下，由国家或政府提供律师为其辩护，从而实现司法正义。简言之，公设辩护人机制是刑事法律援助的一种模式。

当然，现在公设辩护人制度运行比较好的国家或地区，刑事法律援助模式上并非单一公设辩护人机制，一般是公设辩护人机制、私人律师等模式多元并行。

二、中国刑事法律援助模式的发展状况

1996年修改后的《刑事诉讼法》 第34条规定，法院可以为因经济困难或其他原因没委托辩护人的被告人指定律师辩护;对于特殊被告，比如盲、聋、哑或者未成年人以及可能被判处死刑的被告，法院应当指定辩护人。这是我国第一次以法律的形式确认刑事法律援助主要内容，包括刑事法律援助获得主体及其条件、负责刑事法律援助指派职能的机构、具体承担刑事法律援助辯护的律师等。可见，与现行的刑事法律援助制度最大不同点是，承担刑事法律援助指派职责的机构，以前是由法院承担，现在是专设法律援助机构负责。

1994年我国正式提出“建立和实施中国的法律援助制度”。此后陆陆续续在一些地方进行法律援助的试点工作。1995年广州成立了广州市法律援助中心，该中心是我国第一家法律援助机构。随着越来越多的法律援助机构成立及相关法律援助工作的开展，刑事法律援助工作职能也因此从法院转移至司法行政部门。真正从立法上将法律援助职能包括刑事法律职责归口到司法行政部门，最早体现在2003年国务院颁布的《法律援助条例》 。该条例规定，法律援助是政府的责任，司法行政部门监督管理法律援助工作;法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合规定的公民提供法律援助。

2012年修改后的《刑事诉讼法》 第34、267条规定，经济困难的犯罪嫌疑人和被告人需要刑事法律援助时是向法律援助机构提出;法院、检察院和公安机关“应当通知法律援助机构指派律师”。这是首次从法律上确认法律援助机构负责指派律师承担刑事法律援助辩护职责。意思是说，当事人因困难需要刑事法律援助服务时，只能向法律援助机构提出申请，而不是向法院、检察院或公安机关。法院、检察院和公安机关承担为符合条件的犯罪嫌疑人和被告人通知法律援助机构指派律师的责任，而不是直接指派律师承担刑事法律援助辩护人职责。也就是讲，承担法律援助责任的具体部门是法律援助机构，不是律师。能否给予刑事法律援助完全由法律援助机构按照法律援助条件来决定，这与国务院《法律援助条例》规定的法律援助是政府职责完全一致。

至此，我国刑事法律援助模式从立法到实践再到立法，最终确认指定律师辩护模式。属私人律师（我国亦称社会律师）模式，即政府履行为经济困难者提供辩护服务的职责，而向私人律师购买法律服务，私人律师具体实施辩护服务的刑事法律援助模式。

从1994年提出建立法律援助制度开始至今，经过二十年多年的发展，中国的刑事法律援助模式始终实行的是单一制模式，即指定律师辩护。

三、设立公设辩护人制度的必要性

法律援助机构在提供刑事法律援助辩护服务过程中，碰到了刑事法律援助辩护质量无法明显提升的问题。因此，从有效辩护的角度来考量刑事法律援助模式，除了指定辩护模式外，有没有其他援助模式可以用来确保辩护权的真正有效实现？公设辩护人制度或许是一种较佳的有效实现辩护权的模式。

（一）我国现行的刑事诉讼模式需要有效辩护

1979年制定的《刑事诉讼法》经过多次修改，刑事诉讼模式已经发生了巨大变化。现行的刑事诉讼模式的理想状况或者说实现对抗制的庭审模式目标是控辩双方力量相当。被告人的辩护水平需要和检控官相一致的水平，才能达到对抗制设计的目的。否则，控辩不平衡，对抗制也就形同虚设。

正是诉讼模式对辩护权行使的更高要求，2012年修改的《刑事诉讼法》对犯罪嫌疑人、被告人的刑事法律援助辩护范围作了进一步扩大，辩护权保障更加全面细致，其出发点也是为了辩护权的有效实现。摆在法律援助机构面前的当务之急是如何有效实现受援人的辩护权。

正如前所述，刑事法律援助律师由于是私人律师，而私人律师多是民事、刑事等各类法律业务都在涉及，甚少律师专司刑事辩护业务。因此，其辩护水平难以与全职控诉的公诉人相媲美，导致受援人的辩护权有时候成了一句空话。正是从这个角度上看，或许在一些国家实施已久且行之有效的公设辩护人制度可以弥补指定辩护模式的不足，可以在一定程度上实现有效辩护，从而真正维护受援人的辩护权。

（二）以审判为中心的刑事诉讼制度改革的需要

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 中提到“推进以审判为中心的诉讼制度改革”。以审判为中心的诉讼制度的核心就是庭审实质化。“尽管理论上何谓以审判为中心的诉讼制度尚有不同认识，但就已经达成的基本共识来看，完全可以说以审判为中心的诉讼制度是充分保障犯罪嫌疑人、被告人及其辩护律师辩护权的诉讼制度 。”

保障犯罪嫌疑人、被告人获得辩护权是以审判为中心的诉讼制度第一步，接下来是提升有效辩护。《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》规定“完善法律援助制度”，这正是推动有效辩护提升的制度保障。笔者认为设立公设辩护人机制，完善刑事法律援助制度的方式，提升法律援助辩护人素养，促进有效辩护的实现。

（三）通过不同刑事法律援助模式的竞争提升辩护质量

在刑事法律援助刚刚起步时，单一的指定模式或许能够满足刑事法律援助需要。然而，随着法治社会建设的需要，刑事法律援助往纵深发展，质量问题也随之暴露。尤其是推行以审判为中心的改革后，有效辩护更是被社会各界经常讨论，律师辩护质量俨然成了“以审判为中心的诉讼制度改革”能否顺利推行的关键。

建立公设辩护人机制，打破私人律师在刑事法律援助辩护的垄断局面。引入竞争机制，引导公设辩护人和私人律师在辩护服务方面进行正当竞争，促进刑事法律援助辩护服务良性发展，提升辩护质量。

四、设立公设辩护人机制的可行性

（一）具备设立公设辩护人机制的政策法律基础

我国法律规定，为有需要的犯罪嫌疑人、被告人提供刑事法律援助辩护服务，是政府的职责，是法律援助机构的法定职能，这种法定职能在没有相关规定的情况下，不能让渡于其他企事业单位和社会组织。换句话说，法律援助机构不履行提供刑事法律援助服务，是失职、渎职。如果公设辩护人被定性为法律援助的一种模式，那么只有法律援助机构可以作为公设辩护人的管理机构。

设立公設辩护人机制，无须突破现有的法律援助规定。公设辩护人只是现行法律援助机构的工作人员一种，只是工作内容更加专一即专门为受援人提供刑事辩护。

（二） 有域外、域内的公设辩护人制度实践可供参考

现代意义上的公设辩护人制度最早诞生于美国，也是公设辩护人制度实践最好的国家。现在，公设辩护人制度依然是美国最重要的刑事法律援助模式，为其他国家提供了理论、实践样本。英国到了二十世纪末也开始试点公设辩护人制度。

我国台湾地区的公设辩护人制度运行已久。台湾地区的公设辩护人专职刑事辩护案件，其专业化优势由此得到体现。

司法部曾经在上海浦东新区、江苏扬州、福建厦门等地进行过公设辩护人制度试点工作。2010年10月27日，我国第一家公设辩护人办公室在上海浦东新区挂牌;2012年3月，湖南省长沙市法律援助中心成立了名为“专职辩护人办公室”，其实就是本文意义上的公设辩护人办公室。据报导，上述公设辩护人机制实验的结果表明，公职律师在履行辩护人职责时专业更强、辩护效果更好。这也充分体现了设立公设辩护人机制的理论所在。

公设辩护人制度研究在我国有不少学者研究。2010年12月18日，复旦大学司法与诉讼制度研究中心就主办了首届“公设辩护人制度建设理论研讨会”。

未来，应该进一步考察域外公设辩护人机制的优越性，结合我国的司法环境，加大对公设辩护人机制有益探索，设计适合我国的公设辩护人制度框架，提升刑事法律援助辩护质量，从而实现为有效辩护。

（三）具备设立公设辩护人制度的本土化环境

关于公设辩护人制度借鉴问题，绝非简单移植。要考虑我国的司法体制、刑事诉讼制度、法律文化、历史传统，更重要的是我国司法价值取向。公设辩护人制度能否设立、设立后能否良好运行，必然受到上述因素综合作用影响。

建立公设辩护人制度与我国正在推进“以审判为中心的刑事诉讼制度改革”相吻合。

现阶段，设立公设辩护人制度正当时。法律援助工作正处于从上到下都非常重视的时候。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅以中办发[2015]37号文件印发了《关于完善法律援助制度的意见》，意见中要求完善刑事法律援助制度、建立刑事法律援助专业化队伍等，与公设辩护人机制的要素和目标不谋而合。

注释：

1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》第一次修正。

2003年7月16日国务院第15次常务会议通过，自2003年9月1日起施行。

中华人民共和国第十一届全国人民代表大会第五次会议于2012年3月14日通过《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，自2013年1月1日起施行。

2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过。

顾永忠.以审判为中心背景下的刑事辩护突出问题研究[J].中国法学，2016（2）（总第190期）.