财政体改需从支出划分做文章

刘尚希

中国的改革进入了新的阶段，发展也进入了新的阶段，我们要在这个背景下考虑中国财政体制改革的相关问题。财政体制改革，既要与当前新的发展阶段相适应，也要与改革总体目标相适应。

中国的经济社会转型经历的时间很短，一些早先的要求大家还没完全接受，新的要求又不断涌现。特别是，一代人要经历两个甚至更多的发展阶段，一些新生事物在观念上接受有个过程。如果时间够长的话，大家可以慢慢接受，但是中国的发展速度不允许慢慢适应。中国的问题与快速变化是相关联的，尤其是政府间财政关系方面，与时代变化所提出的要求关系非常密切。

以往财政改革的目标强调与市场经济相对应的公共性，主要围绕经济目标做文章，服务于促进经济增长。现在，不仅是一个公共性的问题，而是综合性问题。不仅着眼于经济目标，还要着眼于社会目标。不仅要考虑经济问题，还要考虑社会、生态环境、全球治理等各个方面的问题。在财政体制改革方面，1994年的改革只要考虑调动地方经济积极性就可以，而现在是不够的，现在社会发展、扶贫、环境改善等各个方面都要考虑如何调动积极性。

在计划经济背景下，人口流动较少，相对来说是一个静态的社会。改革开放以来，人口加速流动，毫无疑问这是动态社会。在动态社会，中央与地方财政事权划分、收入划分和转移支付等体制改革问题具有更大的复杂性。

尽管现在的转移支付规模越来越大，但还是难以满足地方履职的需要。现在地方财政支出比重超过85%，中央本级支出不到15%，大量财力下移，让地方政府履行职责。

在动态社会，发展的整体性越来越强。发展的整体性越强，就需要中央和省级政府履行更多的事权。人口流动规模越大，很多事情在省以下层面无法解决。让一个地方解决公共服务问题，会产生流动人口与户籍人口公共服务不一致的问题。中国有两亿多人在城市工作，但并没有城市户籍，享受的公共服务与当地户籍人口有差别，主要原因是地方政府对流动人口提供公共服务的积极性不高。如，流动人口儿童的教育等问题解决得不是太好，都与此有关。

中国发展到这个阶段，各个地方之间越来越成为一个有机的整体，一些事权交给地方政府很难解决。所以，完善政府间财政关系，必须要调整思路。过去局限于从收入方面解决问题，强调如何增加地方的财权和财力，现在这个思路要调整，应强调中央与省级政府要履行更多事权。完善政府间财政关系，要从收入方面考虑问题，转到从支出方面考虑问题，要逐步提高中央政府支出占整个支出中的比重。事权的履行要更多地由中央政府自己来做，而不是通过下命令、发文件让各级地方政府来做。如果不这么做，地方的责任会不断加大，会形成“小马拉大车”的结局。

关于财政可持续性问题，不能从财政本身来考虑，而是要从公共风险方面思考问题。比如说出现重大的危机，即便没有法律责任，政府也要履行相关责任。尤其是我们党的宗旨就是全心全意为人民服务，强调“人民对美好生活的向往，就是我们奋斗的目标”。从这个意义上，中国政府承担的公共责任更大。如果对概念稍作转化，公共责任实际上就是公共风险，如经济稳定、金融稳定、社会稳定和环境改善等问题，都是公共风险问题。当这些领域公共风险扩大，若要加以控制，就会转化为财政风险。

当然制度改革也是一种办法，但制度改革经常滞后，所以，化解公共风险最终都会落到财政上。当各种风险累积，都需要财政化解，如果财政不能承受，就会转化为财政危机。希腊等国家发生的财政危机，与财政承担的化解公共风险的责任是分不开的。所以说，财政的可持续性不仅是控制财政本身的风险问题，而是要平衡公共风险与财政风险的关系。财政不可能关起门来过日子，所以必须放弃会计学意义的财政可持续性概念。

现在各个方面都关注债务问题，当然这个问题很重要。但我们必须考虑债务是怎么产生的。财政要有更广阔的视野，这也说明了为什么财政是国家治理的基础。

总之，在新的时代，财政面临的问题越来越复杂，探讨如何建立公共风险与财政风险的平衡机制很重要。目标要着眼于公共风险最小化，财政才能实现终极可持续目标。所以说，功夫在诗外，实现财政可持续要跳出财政自身。

“十四五”财政改革，应当把政府间财政关系放在最重要的位置，在中央与地方事权划分上要有大的突破。在现有的基础上，适当加大中央与省级政府的事权，这是最为首要和关键的问题。另外，还要让地方政府有稳定的预期，包括地方政府承担的事权和支出责任，都要可预期。

从投资方面来看，现在应更多从物质资本投资转向人力资本投资，转向公共服务的提供。不要把公共服务只当作公共福利，而是要当作人力资本的积累看待。从这个角度入手，可以改善不平等问题，不仅能改善当前的不平等，还能改善未来的不平等，促进机会的公平。中国未来的發展要放在人的身上，这是“十四五”规划的核心问题。