开创内蒙古发展新格局的法治保障

文/ 内蒙古自治区人民检察院 简小文 白秀峰

内蒙古自治区是中国共产党领导下成立的中国第一个省级少数民族自治地方。自治区成立70年来特别是改革开放以来，内蒙古各项事业跨越发展，取得了较大的辉煌成绩，打造了和谐、亮丽的祖国北疆风景线。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对内蒙古非常关心，在“一带一路”建设、西部大开发、环渤海经济圈、东北地区等老工业基地振兴、东西部扶贫协作等国家规划和战略中都进行了重点强调和部署。从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期，实现党和国家的战略部署，实现全面夺取小康社会和社会主义现代化强国的胜利，必须坚定实施可持续发展战略和区域协调发展战略。加快推动内蒙古自治区发展，是践行可持续发展观的具体要求，是加强地区自身发展，促进地区平衡发展，实现共同富裕的重大战略决策和必然路径选择。

（一）法治不仅是经济社会发展的保障工具，它也是经济社会发展的内生性力量

经济发展是社会进步的根本动力和基础，法治发展在范畴上属于上层建筑，是人类社会文明发展到一定阶段的产物，从现代文明来看，法治已经成为社会发展的动力之一。按照马克思唯物主义反映论，经济基础决定法律制度等上层建筑，同时，法律制度又反作用于经济基础。这说明，经济和法律制度都是社会发展的内容，法律制度不单是经济社会发展的保障工具，它作为社会发展的动力之一，具有本身的内在性发展内容，法治的内生性发展主要体现以经济发展为基础的内生性结构优化，如法治从最初的保障公有制经济为主体优化为平等保护各类社会主义市场经济主体。法治在优化自身结构的同时，也在努力促成社会整体结构的优化，可以说，法治也在创造、增加社会生产力。

“以提高立法质量为重点，扎实推进科学立法；以解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等问题为重点，扎实推进严格执法；以优化司法职权配置为重点，扎实推进公正司法；以增强全民法治观念为重点，扎实推进全民守法。”

（二）法治是现代文明社会治理的最佳方式

一般来看，社会治理方式主要可以分为人治和法治两种。关于人治和法治在社会治理上谁更具有优势的问题，早在2000多年前的古希腊哲学家亚里士多德就给出了答案：“相对于一人之治来说，法治更为可取”。人类社会的实践发展史也证明了法治较人治的优越性。从现代来看，综观世界范围内的经济强国无一不以法治治国理政，无论是大陆法系国家的德国、法国、日本，还是英美法系国家的英国、美国，它们都是世界上经济和法治都很发达的国家。纵观我国五千年的历史，从法律观的视角可以总结为“法治兴，则国家兴；法治强，则国家强”。历史上法治带来的国家兴旺与发达的经验，人治带来的国家落后与挨打的教训，成为中国当今执政者的“后事之师”。党中央历来重视法治建设，尤其是党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，党的十九大进一步指出“全面依法治国”等“四个全面”与“五位一体”总体布局统筹协调推进。“法者，治之正也”，法治是治国理政的最佳选择主要体现在“从国家建设层面来看，法治是构建现代国家的强国之路、富国之策和定国之方；从社会治理层面来看，法治是治理天下的理性之道、公平之道和长久之道；从个体发展层面来看，法治是现代社会成本最低、机会最均等、和谐度最高的生活方式”。此外，需要特殊说明的是，党的领导与依法治国并不矛盾，党的领导和社会主义法治是一致的，习近平总书记在关于十八届四中全会决定的说明中指出“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义”。

法治化保障内蒙古自治区发展开创新格局的具体举措

中国特色社会主义进入新时代，实现中华民族伟大复兴的任务更加艰巨、更加紧迫，坚定不移地实施区域协同发展战略，对内蒙古自治区提出了更高的发展要求。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，社会主义各项事业建设必须以法治为保障方能长治久安。当前，中国特色社会主义法治体系日益完善，然而，深刻复杂多变的国内外形势，实现伟大中国梦的严峻挑战，对法治建设提出了更高的要求。十九大报告指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，以良法促进发展、保障善治”。法治作为一种状态存在，是静态和动态的统一体，法治保障社会发展实际上是法的各个环节综合运作的过程，包括立法、执法、司法、守法等各个环节。为了完成全面依法治区，加快建设法治内蒙古的重大任务和目标，内蒙古自治区按照中央关于全面推进依法治国重点任务的部署要求，提出“四个重点”，即“以提高立法质量为重点，扎实推进科学立法；以解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等问题为重点，扎实推进严格执法；以优化司法职权配置为重点，扎实推进公正司法；以增强全民法治观念为重点，扎实推进全民守法”。

（一）深入推进科学立法，完善内蒙古自治区地方立法体系

完备的法制体系是实现法治的前提。当前，在地方立法领域存在着一些突出问题，如立法质量有待进一步提升，制定的一些地方法规解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率有待进一步提高；立法范围有待进一步拓宽；存在地方保护主义和利益博弈，对协同发展造成障碍，等等。为此，必须积极探讨建立各地区在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设等“五位一体”方面的法制体系，确保地方发展有法可依。首先，围绕自治区可持续发展和区域协同发展的目标，尽快对现有地方性法规体系进行梳理，清理限制性的立法规定。其次，以党的方针、政策、路线为指引，制定符合区域发展的一揽子地方法规体系和合作发展机制，着力加强地方性法规、政府规章和社会规范建设，加快形成完备的地方法规规范体系。截至2017年8月，内蒙古自治区“共制定现行有效地方性法规181件，批准地方性法规和单行条例171件，形成了比较完备的民族地区法规规章体系”。最后，完善地方科学立法、民主立法机制，要“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”，“明确地方立法权限和范围，禁止地方制发带有立法性质的文件”。

（二）深入推进依法行政、严格执法，积极推进内蒙古地区法治政府建设

习近平总书记在关于十八届四中全会决定的说明中指出，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。在完善科学立法、民主立法机制的前提下，“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。

第一，加快建设职能科学的法治政府。改革开放以来，国务院陆续进行了七次大规模的政府机构改革，机构改革的目的在于配置科学合理的政府机构，有效执行国家职能和法律法规。中国特色社会主义步入新时代，政府应当提高主动性、增强责任感，转变政府职能，适应维护社会、服务社会的需要。要想转变政府职能，建设法治政府，需要对政府的权责进行优化配置。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出，“转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置，是深化党和国家机构改革的重要任务”。转变、优化地方政府职能，促进地方法治政府建设，地方政府应当将法治政府建设作为工作的主要任务和目标，合理界定和理顺地方同级政府之间、政府内部同一层级各职能部门之间的治理边界。

第二，加快建设权责法定的法治政府。权责法定所框定的“权”主要是指各级政府的权力必须有法律法规的明确授权；权责法定所框定的“责”主要是指政府在行使权力的同时也应当承担与之相匹配、相对应、相适应的责任。地方政府间的合作与权力行使也应当在宪法和法律法规的框架内。权责法定旨在将政府的权力关在制度的笼子里，明确地方政府的权限和范围，要求政府行使权力、履行职责必须在法律框架内，不得以区域协同发展等任何理由为借口超出宪法和国家法律法规的授权。

第三，加快建设执法严明的法治政府。“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”，当前，在执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，严重阻碍了法律的有效实施，影响了法律的权威，必须下大力气加以解决。政府作为执法主体，必须按照法定职责，严明执法，保证法律严格实施。严明执法要求执法主体充分贯彻执行宪法、法律、法规、规章和规范性文件，做到有法必依、执法必严、违法必究，不得以权压法、不得以权交易、不得徇私枉法等。

第四，加快建设公开公正的法治政府。行政公开是实现公平正义的重要手段，只有公开行政、公开执法才能保障“正义以人们看得见的方式得到实现”。政府是人民的公仆，只有依法行使职权，为人民服务，才能获得人民的认同和支持。为人民服务，政府应当以公开透明的方式和程序依法行使职权，向社会公开权力清单，明确政府的权责权限范围，让人民群众知晓政府的权力边界，保证人民的申请权、知情权和参与权，实现人民对政府权力运行的有效监督，使权力在阳光下运行，真正实现权为民所用，利为民所谋，最大限度地增强人民群众的获得感。人民政府贯彻行政公开原则，其重点主要体现在以下几个方面：一是保障行政执法过程和处理结果全方位公开，涉及国家秘密等依法不需要公开的除外。二是行政执法公开从形式公开走向实质公开，逐步实现将行政执法与行政信息一并公开。

第五，加快建设廉洁高效的法治政府。政府应当提高主动性和增强责任感，以《深化党和国家机构改革方案》为指引，切实做好深化政府机构改革工作，转变政府职能，制定科学、高效的工作办法，完善政府内部规章制度，提供必要的公共服务，进行适度的监管，营造良好的营商环境，构建平等对话协商机制，提高利用新技术、新媒体、大数据等辅助政府工作的能力。

第六，加快建设守法诚信的法治政府。守法和诚信都是社会主义核心价值观的主要内容，建设社会主义法治政府也必须以社会主义核心价值观为引领。守法、诚信是对政府品质、政治道德的评价，是政府这种特殊身份者应该具有的最低限度的道德品质要求。政府作为人民的公仆，对人民忠诚守信是现代政府的基本政治伦理。建设守法诚信的法治政府，要求政府从官员的角色真正转变为人民公仆的角色，不断提高公务员的诚信品德、公仆意识和法治能力，积极自觉守法、主动带头守法，忠诚守信于人民，着力塑造政府守法诚信的政治品质和公仆形象。