进一步完善法官的履职保障

文/ 北京大学法学院 刘哲玮

2019年4月23日，十三届全国人大常委会第十次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国法官法》，新法将于同年10月1日正式施行。这是法官法自1995年出台以来规模最大的一次修订。从具体内容来看，本次修订的重点有二：一是确认和巩固司法体制改革成果；二是全面推进高素质法官队伍建设。具体而言，在承接司法改革成果上，新法将司法责任制、司法人员分类管理制、员额制等重要改革成果上升为法律，如第8条明确法官在职权范围内对所办理的案件负责，第25、26条明确法官实行员额制管理和单独职务序列管理，并就法官的职业保障进行了专章规定，以期为进一步深化司法体制改革“保驾护航”；在建设高素质法官队伍上，新法一方面明确了法官的任职条件并确立了法官遴选机制，以更好地选拔人才和促进人才流动，另一方面通过任职回避、惩戒、兼职、考核等机制，建立严格的制度管理措施，确保权力在制度轨道里运行。

两大重点看似区别分明，实际在整体制度运行中起着相互照应、隐形勾连的作用，你中有我、我中有你，归根结底，都是为了实现法官法第1条所规定的立法目的：“为了全面推进高素质法官队伍建设，加强对法官的管理和监督，维护法官合法权益，保障人民法院依法独立行使审判权，保障法官依法履行职责、保障司法公正。”在众多变动中，有三处亮点尤值详细评析：一是第16、17条确立的法官遴选机制，这是全面推进高素质法官队伍建设的前提；二是新设的第七章“法官的职业保障”，这对维护法官合法权益、保障法官依法履行职责具有重要意义；三是第37条所涉及的法官到高等学校、科研院所的兼职问题，这在整个修法过程中存在较大争议，质疑观点认为此举恐损司法公正，因此相关条文在三轮审议中经历了“有无有”的反复。

确立法官遴选机制

要建设高素质法官队伍，首先需要一套行之有效的人才选拔与流动机制，本次法官法修改所增的法官遴选机制，就为高素质法治人才进入法官序列和向上流动提供了一条正式通道。法官法第16、17条规定，各省、自治区、直辖市设立法官遴选委员会，负责初任法官人选专业能力的审核，初任法官一般到基层人民法院任职，而上级人民法院则应从下级人民法院遴选法官。

“遴选”一词在我国最早出现于2004年的《人民法院第二个五年改革纲要》中，狭义上的“遴选”是指上级法院从下级法院选拔优秀法官到本院担任法官这一过程，因此亦常被表述为“逐级遴选”。但随着以本轮以员额制为重点的司法改革的展开，员额法官的选拔也进入了“遴选”的语义范畴。根据新法的表述，这里的“遴选”应作广义理解：既包括初任法官即员额法官的遴选，也包括上级人民法院法官的遴选。

专设条文规定法官遴选机制，是从制度层面为建设高素质法官队伍把好“第一道关”，科学的选任机制是提升法官队伍素质的前提。结合其他条文观之，对于初任法官的遴选，新法一是从学历、工作经验等方面进行了资格限制，二是将“法官遴选委员会”的专业把关正式列为遴选程序的一环；而对于上下级法院间的逐级遴选，法律则要求参加遴选的法官一要在下级人民法院担任法官满一定年限，二要具有遴选职位相关工作经历。但比较三次审议稿的变化可以发现，两项逐级遴选的资格条件其实都是放宽后的结果。在前两次审议稿中，中级、高级人民法院和最高人民法院分别要求五年和八年以上的法官经历，以及三年和五年以上的遴选职位相关工作经历。但审议中有观点认为，如此规定可能导致遴选范围窄、周期长，不利于根据不同情况和需要开展遴选工作，建议仅在法律中作原则性规定，为相关改革实践留有空间。最终，定稿中的表述非常宽泛，只要求“担任法官一定年限”“具有遴选职位相关工作经历”，这就为各地结合自身情况进一步推进改革预留了空间。总体来看，无论是初任还是逐级遴选，现有宽泛条件都仅能起初步筛查作用，很难说凭此入围者即为高素质法治人才。这其实体现了本次立法的一种原则性倾向：法官法只对制度框架进行原则性规定，具体制度细节留待各地自行斟酌。

原则性规定虽有足够弹性，但要凭此达到预期立法目标却并非易事，因为宽泛的解释空间必然导致制度面目出现一定程度的模糊，因此，如何让法官遴选制度在法官法的指导下真正落地，还有很多值得思考之处。对于这项制度来说，一个最重要的问题就是：如何确保现有标准真的能选出高素质法治人才？以初任法官的遴选为例，在达到学历、工作经验等初步条件之后，如何才能让真正有实力的人才脱颖而出？根据法官法第14条，初任法官采取考试、考核的方法，按照德才兼备的标准，从具备条件的人员中择优选拔，但“德才兼备”本身很难量化，统观各地实践，大多数地区虽都采取了“考试+考核”的复合遴选方式，却在具体考查内容上存在较大差异。

就如何选任法官这个问题，域外不乏可资参照的经验。现代法治国家基于不同的法律文化、政治体制和历史传统的差异，形成了两种基本类型的法官遴选制度：一是以英国和美国为代表，遴选注重司法职业经验，成为法官首先要取得律师资格，只有拥有多年经验的资深律师才有资格参与法官遴选；另一种以德国和日本为代表，注重专业考试和职业培训，参与选拔者首先需通过第一次司法考试并接受长期的实习培训，然后再参与第二次司法考试以争取申请法官的资格。两次考试的主要区别在于，第二次考试难度更高，侧重于考查将理论运用到具体案例中的迁移应用能力。结合我国实际来看，现行法将法律职业资格和法律工作经验设为遴选资格条件的做法显然与德、日更为贴近，与德、日两国制度中的第一次司法考试和长期实习培训有较高相似度。法律始终是一门实践的学问、经验的学问，遴选考试选拔的应是拥有办案“硬实力”的人才，笔者认为，遴选考试还是应当将重点放在将理论应用于具体案例的综合能力上。

完善法官履职保障

近年来，法官办案被不正当干涉、法官及其近亲属被当事人谩骂甚至暴力伤害的事件时有发生，法官职业的高风险持续引起各界关注。但在旧法官法中，与法官的履职保障相关的条文仅有第4条和第8条，其规定法官“依法履行职责，受法律保护”，享有“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”和“人身、财产和住所安全受法律保护”的权利，显然，旧法为法官提供的履职保障模糊而欠缺可操作性，与其要求法官承担的风险并不匹配。

保护司法人员依法履行职责是司法体制改革的重要内容，本次修法将法官的职业保障独立成章，从内部和外部两个角度为法官依法履职提供了更加全面的保障。其中，内部保障侧重于为法官独立行使审判权提供更好的内部环境，使其能够在法院系统内拥有准确、自由地发表观点的机会。例如，新法第53条明确限定了将法官调离审判岗位的情形，第54条规定任何单位或个人不得要求法官从事超出法定职责范围的事务，这些都有助于为法官的职业身份和职业权利提供实质性保障，助其安心判案。而外部保障则侧重于保障法官的职业尊严与人身安全，如新法第55至57条明确规定法官的职业尊严和人身安全受法律保护，任何人不得对法官及其近亲属进行打击报复，如有涉及违法犯罪的行为，应从严惩治，相关机关亦应及时采取措施来预防或消除影响。

从整个修订过程来看，与前述遴选条件的逐步放宽相反，法官的履职保障在三次审议稿中呈现出明晰化、严格化趋势。在2017年年底的第一版征求意见稿中，相关保障条款并未独立成章，法官权益保障委员会仅是为了保障法官依法履职，从严惩治的违法犯罪行为仅限于“报复陷害、侮辱诽谤、暴力侵害”这三类行为，条文也未指明采取必要保护措施的责任主体。2019年1月公布的二次审议稿改动最大，“法官的职业保障”被列为单独一章，法官权益保障委员会一条增加了“维护法官合法权益”的设立目的，从严惩治的违法犯罪行为范围大大扩宽，人民法院、公安机关被指定为采取必要保护措施保护法官及其近亲属的责任主体。而从二次审议稿到终稿，最值得留意的变化是在总则和专章的相关条文中，“维护法官合法权益”均被提至了“保障法官依法履行职责”之前，这显示了立法者提升法官权益保障的信念和决心。最终，新法明确了责任主体、具体事项和法律后果等关键要素，并有意突出了“权益保障”这一重点，整个履职保障制度框架已大致成型。

但理念的旗帜虽已扬起，一个必须追问的问题仍然是：这些规定真的能得到落实吗？法官的权益保障问题是个系统性的大工程，尽管新法已经尽力细化相关规定，但作为一部更多起“理念风向标”作用的法律，要让每个法官都能获得安心办案的坚实后盾，还需与其他法律、司法解释甚至规范性文件打好“配合”，建立完备互嵌的保障制度体系。我国目前的制度存在过于行政化的倾向，虽然一定的程序性控制是必要的，但从程序运行现状来看，法官很多时候难以进行及时有效的处罚，长此以往，法官权益难以保障，司法机关的权威也会受损。因此，如何调整制度细节、完善配套制度，更好地会同公安机关等构建有效的风险应对防控机制，是在法官法亮明态度之后值得继续关注的问题。

适当规范法官兼职

与前面的讨论相比，法官能否在外兼职属于本次修法新增却历尽波折的一则条文，从一稿、二稿到三稿，经历了“增加删除恢复”的反复过程。2017年年底的征求意见稿第22条第2款规定，“法官经过批准可以在高等学校、科研院所兼职从事教学、研究工作”，但在后续审议中却出现了两种对立意见：一种意见认为，为从严管理队伍，防止兼职对法官公正履职的影响，不宜在法律中作上述规定；另一种意见则认为，法官到高等学校、科研院所开展教学研究交流工作有利于加强法治人才培养，且有关方面也实施了高等学校与法律实务部门人员互聘的“双千计划”，因此法律应作出相关规定。在2019年4月的报告中，宪法和法律委员会经会同有关方面共同研究认为：“根据习近平总书记在中国政法大学座谈会上的讲话精神，建议增加规定，法官因工作需要经单位选派或者批准，可以在高等学校、科研院所协助开展实践性教学、研究工作，并遵守国家有关规定”，最终新法第37条规定：“法官因工作需要，经单位选派或者批准，可以在高等学校、科研院所协助开展实践性教学、研究工作，并遵守国家有关规定”。

在法官能否在高校兼职的争论背后，其实是应如何处理法律共同体内部关系的问题，具言之，即是以法官为代表的司法者与以大学教授为代表的高校学者这两个身份能否共存于同一主体身上？支持观点主要是从法学本身的性质出发进行思考，由于法学是门实践性极强的学科，抽象的法学理论分析与纷繁的真实案件之间始终存在差异，因此除了法学院所提供的体系化教育，了解司法实践也是一名合格法律工作者不可缺少的“必修课”。尤其是在我国许多法学理论与实务脱节严重的当下，法官到教学科研机构兼职、既能带动产学互动，也有助于整个法律共同体和谐相处、互促互进。但反对观点也提出了有力质疑：其一，虽然法官到高校兼职在理论上有助于产学互动，但实际效果却并不尽然，因为很多高校聘任法官并不是因其有深厚学识，而是因其在司法系统内有较高行政职务，但这只会加剧行政化趋向，违背专业化、技术化潮流；其二，实务教学的目标并不是只引入法官经验就能实现，法学教育本身还强调教学的体系性、科学性，因此还需对法官的经验知识进行认真筛选；其三，法官到高校兼职时建立的师生关系、熟人关系可能引发利益输送问题，影响司法公正。