检察官依法履职的保障

文 / 正义网 高 斌

2019年4月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议表决通过新修订的《中华人民共和国检察官法》，修订后的《检察官法》自2019年10月1日起施行。

修订后的检察官法运用辩证唯物主义观点，坚持继承传统和创新发展的有机统一，顺应司法体制改革、检察制度发展进程，吸收近年来检察队伍正规化专业化职业化建设的成功经验，对原有检察官法的结构体系、部分内容予以调整、补充、完善和发展，通过强化检察官职责、管理和保障，确保检察权依法独立公正行使，回应保障检察官权益的现实需要，实现了一次“质”的提升。

定位清晰：全面推进检察队伍正规化专业化职业化

检察官法是规范检察权运行主体，构建我国检察官制度的专门法律。检察官法自1995年制定之后，分别于2001年和2017年作过两次修改。近年来，随着司法体制改革的深入推进和检察制度的发展，人民检察院的工作任务和所面临的司法环境已发生了巨大变化，检察官的职业素养、管理模式、职业保障等都面临新的形势要求。此次法律修改对新时代新形势下这些变化和要求都进行了回应。

坚持一般性与特殊性相结合。在1995年检察官法颁布以前，我国对于检察官的录用或者选拔实质上奉行的是一种“司法角色大众化”的思路和体制，检察官的任职资格与一般公务员几乎没有区别。伴随着1995年检察官法的颁布实施以及2001年对检察官法的部分修改，我国开始强调检察官应当具备专业的法律背景和必要的任职条件。此次修订检察官法既注意遵循检察官具有普通公务员管理的共性,又体现检察官作为行使检察权的特殊公务员的特性;既注意遵循司法人员管理和司法权运行一般性规律,又体现检察属性特点和检察权运行的特殊性。

从管理为主到管理与保护并重。修订后的检察官法在立法目的中明确提出，要全面推进高素质检察官队伍建设，对检察官的职业伦理、履职的基本原则作了明确规定。第三章检察官的条件和遴选，第四章检察官的任免，第五章检察官的管理，第六章检察官的考核、奖励和惩戒都是对立法目的中“加强对检察官的管理和监督”的细化规定，体现了保障公正司法、提高司法公信力的价值追求。

修订后的检察官法第二章检察官的职责、义务和权利强调了权利与义务的统一，在立法目的中规定维护检察官合法权益，保障人民检察院依法独立行使检察权，保障检察官依法履行职责，保障司法公正，并在总则中强调检察官依法履行职责，受法律保护，在第七章检察官的职业保障中规定了对检察官人身、财产、住所乃至对其近亲属的人身保护措施，意味着检察官法告别以“管理为主”的立法定位，变为“管理与保护并重”，在遵循我国检察权运行规律基础上，更加突出检察官的办案主体地位，更加突出检察官法作为一部检察官权益保障法的特征。

既注重自身完善又彼此协调。修订检察官法是完善中国特色社会主义法律体系的重要内容。近年来,监察法、刑事诉讼法、公务员法,特别是人民检察院组织法都作出了一系列的修改。各项法律的修改应紧密相关、相辅相成，检察官法作为其中重要的一环,和相关法律的修改保持了高度的协调一致。同时，这次修改还考量了当今国际社会对各国检察官通用准则的相关规定。

新修订的检察官法首次提出检察官客观公正的义务,是对检察机关的宪法定位的落实和体现,体现了检察官的职业特色和联合国《关于检察官作用的准则》的精神。客观公正义务是各国检察官通用的一个准则。该《准则》第13条明确规定,检察官必须不偏不倚、客观公正地行使职权。

新修订的检察官法增加了“检察官履行职责,应当以事实为依据,以法律为准绳,秉持客观公正的立场。”“检察官办理刑事案件,应当严格坚持罪刑法定原则,尊重和保障人权,既要追诉犯罪,也要保障无罪的人不受刑事追究。”这一增加内容也是和刑法的相关规定相呼应。

“检察官办理刑事案件，应当严格坚持罪刑法定原则，尊重和保障人权，既要追诉犯罪，也要保障无罪的人不受刑事追究。”这一增加内容也是和刑法的相关规定相呼应。

2018年10月修订的《人民检察院组织法》规定了人民检察院的职权。检察官法作为人民检察院组织法的下位法,从检察官的角度规定了其职责，作了衔接性规定。

修订后的检察官法在检察官的职责中增加了开展公益诉讼工作的规定。修改后的民事诉讼法、行政诉讼法和英雄烈士保护法明确规定了检察机关提起公益诉讼的职权。2018年,中央全面深化改革委员会第三次会议决定设立最高人民检察院公益诉讼检察厅。十三届全国人大二次会议关于最高人民检察院工作报告的决议中,第一次明确提出了检察机关的“四大检察”职能,因此,在检察官法中,通过明确检察官的刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察职责,确保全国人大的决议得到贯彻落实。

在我国检察官和法官同属司法官，检察官法在修改中，关注和呼应法官法修改的情况，与法官法在结构体系上保持了相对一致性，在对法官、检察官的职业伦理、履职的基本原则、任职条件、职务等级等相同事项的条文规定上保持统一，共同构成和完善了中国特色司法法律制度。

结构优化：整部法律更加精简更具科学性操作性

此次检察官法修改既涉及检察工作宏观制度层面的内容，比如检察官的等级、任免程序等的调整和完善，又涉及检察工作微观层面的内容，比如检察官的任职回避、检察官的考核、奖励、惩戒规定等的细化和补充。在篇幅上，改变了原法律“章多条少”“头重脚轻”“结构松散”的弊端，将原有的17章56条调整为8章70条，通过增、修、删等方式整合原有条文，将原有法律中多头规定和互相重叠的条文进行整合。在框架、章节排列上，具体表现为章节减少，实现“瘦身”，整部法律更加精简，结构性、逻辑性强，更加符合司法规律，更具科学性和操作性。

比如，在章节修订方面，在原来的检察官法中，关于检察官考核、奖励和惩戒，分别于第八章、第十章和第十一章进行规定。这三章之间其实具有很强的内在关联性，因为对检察官的奖励和惩戒的决定基本上是基于对检察官的考评所作出来的。修改后的检察官法把这三章合并，整合为检察官的考核、奖励和惩戒。这种修改着眼于内容的关联性，整部法律紧凑严密、逻辑性很强。增设“检察官的管理”“检察官职业保障”专章，对检察官员额制管理和权利权益作了系统详细的规定。

在条文增加和删除方面，结合检察官职责以及检察制度改革发展，增设检察官考核委员会专门负责检察官考核工作，为做好检察官权益保障工作设立检察官权益保障委员会，增加检察官不得在“其他营利性组织”兼职、不得兼任“仲裁员和公证员”情形。根据司法责任制改革的要求，修改后的检察官法取消了“助理检察员”的称谓等。

内容充实：实现司法体制改革成果法律化

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视政法工作，对深化司法体制改革和保证司法公正作出了一系列决策部署，实施了一系列改革举措，取得了重大成果。这次检察官法修改的一个重点,就是充分吸收本轮司法体制改革的经验和成果,将其上升为法律,从而巩固改革的成效。

更加突出检察官的办案主体地位。修订了检察官职责范围，强调“检察官对职权范围内就案件作出的决定负责”，从而明确了司法责任制界限。

吸收司法责任制改革成果，规定检察官实行员额制管理，按照中央《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》，检察官法修改了检察官的任职条件，对取得法律职业资格须具备的学历条件进行了调整，提高了检察官任职学历条件。

根据中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》,增加了检察官遴选委员会的内容,通过遴选方式把优秀的人才选拔到检察官队伍中。

修订后的检察官法进一步细化充实内容。在新增的检察官的管理专章中，对检察官员额制管理、职务序列管理、培训、离任做了系统详细的规定，明确检察官实行单独职务序列管理，体现了检察官单独职务与行政职级脱钩的性质和特点。同时增加规定,对检察官应当有计划地进行政治、理论和业务培训。还规定,检察官因工作需要,经单位选派或者批准,可以在高等学校、科研院所协助开展实践性教学、研究工作,并遵守国家有关规定。将实际工作部门的优质实践教学资源引进高校，落实检察官谁执法谁普法的主体责任，增添了检察官在推动中国特色社会主义法治进程中的担当。

更加注重完善检察官职业保障。修订后的检察官法在总则中规定,维护检察官合法权益,保障检察官依法履行职责。设专章规定检察官的履职保障，是此次检察官法修改的亮点之一。

党的十八届四中全会决定提出,建立健全司法人员依法履行法定职责保护机制。根据中央关于《保护司法人员依法履行法定职责的规定》,结合工作实际,修订后的检察官法对检察官的职业保障进行了专章规定，规定设立检察官权益保障委员会，细化检察官的权利权益，从职业身份保障、职业尊严保障、人身安全保障、经济保障等多方面对检察官权益和履职保障加以规定。

为防止干涉检察官依法行使职权,新修订的检察官法增加了保障人身安全的规定,检察官的职业尊严和人身安全受法律保护。针对近年来屡见不鲜的侵害检察官及其近亲属人身安全事件,修订后的检察官法强化了对检察官及近亲属人身权益的保护措施，明确规定任何单位和个人不得对检察官及其近亲属打击报复。

在法律救济方面,明确检察官因依法履行职责,本人及其近亲属人身安全面临危险的,人民检察院、公安机关应当对检察官及其近亲属采取人身保护、禁止特定人员接触等必要保护措施。这些规定给检察官公正履行职责提供了有力保障。

更加注重检察权的内外部监督。这次司法责任制改革后，检察官的权力的确加大了,责任也更重了。如何加强对检察官的监督管理,不仅社会各界、老百姓关注这个问题,检察机关自身也高度重视。

为了加强对检察官的职责监督,修订后的检察官法在严格管理方面新增了多项内容,对检察官的任职回避、惩戒、兼职、考核等作出一系列规定,以确保将检察官权力控制在合法范围之内行使,真正实现有权不任性、放权不放任、用权受监督。如规定设立检察官考评委员会，对检察工作实绩、职业道德、专业水平、工作能力、工作作风进行考核，同时吸纳《公务员法》的考核标准，将检察官考核结果由优秀、称职、不称职3种修改为优秀、称职、基本称职和不称职4类等。

为充分体现中央司法改革精神,新修订的检察官法明确了检察官惩戒制度,并对检察官惩戒委员会进行了专门规定,由其负责从专业角度审查认定是否存在办理案件违反职责的行为。

总体来看，修订后的检察官法是一部具有积极意义、富有生命力的法律。其中很多修改内容，如检察官晋升方式、教育培训、权益保障等，都与检察官自身利益息息相关，提高了检察官履职的积极性，激发了他们的职业尊荣感和使命感。但是，修订后的检察官法在执行中，还有一些问题需要进行探索研究。

比如检察人员分类管理目前已经在各地落实，检察官法虽然对检察官的等级予以明确，并规定了按期晋升和择优选升相结合的方式，无疑对检察官的职业保障有了科学、广阔的规划。但对于基层院检察官来说，其所具有的检察官等级对外效力如何、检察官等级与行政级别是否挂钩等，仍不明确，不但影响检察官的职业尊荣感，更影响检察官的职业晋升渠道。同时如何体现检察系统司法行政人员、检察辅助人员工作特性，区别于一般党政部门公务员，还需相关部门加强顶层设计，出台相关实施细则予以规定。随着检察官员额制全面推开，涉及人员分类定岗、检察官遴选、考核等各项机制日臻完善，初步实现了检察官回归办案本位的改革初衷，但有关检察官退出的相关规定仍处于摸索阶段。

在办案责任制方面，相关部门应尽快出台相关职业保障文件，进一步明确细化检察官责任豁免的范围和事由，如“检察官依法履职并且尽到了必要的注意义务，不存在故意或者重大过失的，不应当承担相关刑事责任或者民事责任的情形”，探寻科学、合理的司法责任制。同时，关于检察官教育培训制度，检察官的业务素能提升方案、交流锻炼等检察官权利，还有待进一步细化。