农村集体资产管理中的相关问题

2019-07-26山东政法学院李润泽

21世纪 2019年7期

文/山东政法学院李润泽

实施乡村振兴战略，发展农村集体经济，要求必须管理好农村集体资产。农村集体产权制度改革过程当中，农村集体资产是物质基础。加强农村集体资产管理有利于完善农村社会治理体系，优化农村资源配置，维护和保障农民合法权益，促进社会和谐稳定。

我国农村集体资产管理的现状与问题

为推进农村集体产权制度改革，我国各地进行了积极的试点改革，积累了一些经验，涌现了一些具有借鉴意义的典型做法。例如：上海市闵行区为加强资产股权管理，健全了农村集体资产信息化监管平台，将股权情况全部录入平台；建立农村集体经济组织管理系统，将集体经济组织、成员、股权、收益、分配、资产、土地等纳入平台，并制定配套的操作流程图，以及退股协议书、申请书等规范样本，促进股份权能保护走向制度化、规范化。北京市大兴区重点执行了账款章三托管、村级财务预决算和农村集体土地征收收入管理的资金监管措施；保障广大成员对集体资源发包及集体资产处置的知情权、参与权和监督权的资产监管措施；通过对问题合同采取“法律支持、主动违约、缩短期限、提高租金、强制拆除、适当补贴”的手段，解除问题合同，保留规范合同，完善缺项及瑕疵合同的资源监管措施。天津市宝坻区指导村委会与新成立的村集体经济组织进行了职能移交、资产移交、财务账目移交，将成员、股权专设登记簿进行登记，健全资产台账、土地承包台账并建立了章程为主的动态管理制度。山西潞城指定司法、农经、财政、审计等部门全程参与、审核把关。司法部门负责对方案、文档的合法性进行把关；农经、财政部门负责监督指导资产清查、资产移交等工作；审计部门全程监督，确保各个环节、每项工作对上符合政策规定，对下符合群众意愿。并在管理运营上实行“315”做法，即“分责、分账、分权；保运转、保公益、保发展、保还债、保分红；奖励村干部”的“三分、五保、一奖励”的管理模式。山东省昌乐县开发了涵盖农村集体资产股份权能改革、农村产权流转交易管理、农村财务管理等九大功能的农村集体资产信息化管理平台，集体资金、资产、资源、集体成员、股份量化分红等信息全部纳入平台管理，实现了农村“三资”、集体股权、农村财务账目等信息立体化、全方位公开。

然而，在各地区积极推进农村集体产权制度改革的同时，仍然存在许多问题导致改革难以执行。其中，各地农村集体资产管理普遍存在许多问题，造成较大的阻碍。主要体现有：

其一，资产所有权权属不明晰。首先，清产核资应当全面清查镇、村、组三级所有的农村集体资产。而绝大部分地区由于历史遗留问题，村、组已经无法确定明确界限，造成小组资产由村委会统一管理，资源性资产由小组管理，经营性资产和公益性资产由村统一管理的混乱现象。甚至出现了部队用地农民长期耕种，权属归于部队但无法确权，导致政经不分，所有权虚置。其次，集体资产应当由谁代表不明确。部分地区调研当中，农村集体资产是由乡镇工作人员进行权属核查并进行填写。在资产调查表格当中多数空填，也有一部分工作人员资产填写范围过大。

其二，债权债务复杂，界定不清。村级历史债务形成非常复杂，一些以村集体名义形成的债权债务长时间未纳入账面进行核算，部分债权债务已经通过村干部进行了账外抵减折算，未纳入账务冲账，形成呆账、死账。部分个人及企业欠账因债务主体经营不善造成资金收回困难。

其三，财产价值评估不准确。各类资产的具体价值无法得到准确的评估，导致不同村之间财产信息不对称。一方面，权属不清原本就为财产评估增加了难度，导致部分集体资产评估价值与现实价值之间差距颇大；另一方面，财产评估不专业，直接导致了村与村、镇与镇之间财产价值不对等、分配资源不公平。

其四，决策程序不规范。改革地区在进行集体资产股份制改革后，借鉴公司法的章程规定进行入股制管理，但大多数村民并没有按照预定的计划平均持股占有并取得股息与分红。这一方面是因为管理制度缺失，重大事项决策审议程序不够完善。部分村镇仍政经不分，依然以党政领导干部总揽决定重大事项，易滋生腐败，导致社员知情权、监督权得不到保障。另一方面，监事会职能被虚置。监事会应当成为保障集体经济组织成员监督管理权的重要机构。而部分试点地区监事会的并没有依据章程由非理事会成员组成，导致管理运行时“自我监督”问题。

其五，财务审计监督制度不完善。部分村镇的经营管理、责任考核、风险控制等制度并不完善，甚至并未对集体资产经营过程当中产生的经济事项进行账目登记，从而导致收支不明的情况。还有部分村镇并未委托第三方机构或者建立财务内部审计制度，导致内部财务自行审理或者财务审计监督空缺的状况。在未审计的前提下，应当向社员进行公示的栏目即缺少了财务审计核算，导致部分资金流向不透明。还有部分村镇会计人员执业水平能力较低，未取得执业资格证或上岗证即会计从业人员较多，仅能基本熟悉工作环境，依法处理日常事务，但对具体财务事务的处理能力欠缺，甚至有处理事务经验化和随意化的倾向。

其六，交易管理制度不健全。部分农村集体经济组织在处置集体所有土地以及办理股权抵押担保时，资产审核完全依赖金融机构，其自身的土地资源以及经营性资产得不到有效的审核监管，导致资源浪费、土地闲置，不能获得应有的收益。

我国农村集体资产管理的立法和政策现状

2016年12月26日《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）指出：以“坚守法律政策底线”为基本原则之一，对于农村集体资产管理，在清产核资中应“重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。并且要及时向农村集体经济组织成员公示，防止权利滥用，保障成员的知情权与监督权。清产核资之后，在集体所有权的行使方面应当把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。在不同层级的农村集体经济组织成员集体当中，应当依据清产核资的最终结果，逐层逐级进行代表，严禁越权导致资产混乱”。《意见》还指出，“修订完善农村集体经济组织财务会计制度，加快农村集体资产监督管理平台建设，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。”集体资产监督管理平台的名称在各个地区略有不同，但其功能与目的是一致的，都是为了切实维护集体成员的监督管理权。利用监督管理平台将农村集体资产进行透明化，能够防止侵占集体资产，防止腐败。

各地在农村集体资产管理中，积极出台的《条例（草案）》以宪法、民法总则、物权法、农业法、土地管理法、农村土地承包法为法律依据，尤其是针对资产管理监督方面规定非常明确。上海市松江区自2014年以来，先后制定并下发了《松江区农村集体资产管理暂行办法》《村民委员会与集体经济合作社分账科目》等9个加强农村集体资产监管的文件。《上海市农村集体资产监督管理条例》第5条规定农村经济组织应当“政经分离”，第7条确认了市、区人民代表大会及其常务委员会和乡镇人民代表大会的法律监督职能。第二章、第三章、第四章、第五章分别规定了理清权属、机构设立、财产管理以及资产监督相应的解决规则。《北京市农村集体资产管理条例》第19条规定了乡联社、村合作社管理委员会是负责集体资产管理工作的主体，第22条规定了乡联社、村合作监察委员会对集体资产管理的监督职能和监督范围。中共省委省政府《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》强调：“切实发挥监事会的监督管理作用，保障集体经济组织成员的监督管理权。”农村集体经济组织成立股份制后，监事会这一监督机构应当如同公司法规定的监事会一样，监管集体经济组织的财务及经营运行。

加强和完善农村集体资产管理的对策建议

（一）建立科学的农村集体经济组织法人制度

首先，赋予农村集体经济组织法人资格。农村集体经济组织的法人地位不仅是一个法律问题，也是一个理论问题、实践问题。民法总则第99条规定：“农村集体经济组织依法取得法人资格。”且将农村集体经济组织列为特别法人。对于下一步的立法，应当及时出台《农村集体经济组织法》，对农村集体经济组织准确的法律概念、法律地位进行说明。这样既可以避免部分地区将农村集体经济组织登记为企业法人的争议，又可以避免土地集体所有权虚置，导致改制后土地由集体所有变为企业所有。《农村集体经济组织法》应当明确权利义务关系，维护农村集体经济组织及其成员的权益，保证农村集体经济组织平等使用生产要素，公平参与市场竞争。其次，应当建构起独立的集体经济组织法人治理结构。该法人的治理结构并不能完全依照公司法进行治理结构套用，在成立农村集体经济组织后，应当以保证入股社员的资格权为首。在其享有实际的资格权之时，才能依照章程运行决策程序。理事会相当于公司当中的股东（大）会，履行重大事项决策职能；监事会相当于公司当中的监事会，负责对理事会以及集体资产经营管理的监督，以此保障整体机构平稳运行。最后，应当完善集体经济组织的法人治理机制。结合各地实践经验，应当将委托代理理论运用到治理机制当中，即把握好村民与村民代表之间委托代理关系、村民与村委会之间的委托代理关系、村委会与镇委托管理办公室之间的委托代理关系。通过委托与被委托、代表与被代表，能够使农村集体资产在清产核资后的经营管理方面稳步运行。

党组应当建立在经济组织之上，实行上位监管。同时建立领导负责制，按模块分配监管任务，促进党组监督工作。

（二）完善集体资产的产权管理制度

首先，应当对农村集体资产进行评估，评估应当委托第三方评估机构进行公正办理。评估组成人员应当包含有丰富经验的法学者、农经学者，并且在资产核算时能够结合当前市场的价格进行准确核算。其次，对集体经营性资产应当一次性全部折股量化到人；对资源性资产，除确权颁证到户的外，原则上均折股量化，不能量化的登记在股权证上；对非经营性资产（公益性资产），一般只登记产权，明确由集体统一管护。最后，应当结合试点地区经验，建立“三字”动态管理台账。该动态管理台账应当结合集体资产实时变动进行管理，如资产出售、拆迁征地等情况应当及时记录。台账应当向社员公示，受社员监督。

（三）完善农村集体资产登记制度

针对农村集体资产的登记，应当将经营性、非经营性和资源性资产全部进行登记。将清产核资中查到的所有资产，包括账内的、账外的，流动的、固定的，资金、资源的，有形的、无形的资产制作统一资产报表，按照报表权属进行规范登记。落实农民对集体资产股份的占有权，将入股的资产统一颁发股权证书，对入股的社员实行股权登记，再建立股东备案册。此三重保障的做法更有利于保障社员的财产权利。

（四）做好集体内部决策程序的监督工作

首先，积极推进市、区人民代表大会及其常务委员会和乡镇人民代表大会的法律监督工作。创设法律调查工作小组，定期对各地区的《条例（草案）》进行审查，探寻适合集体经济组织发展的规则并加以改进。其次，监事会应当相应扩大职责权限，不仅对理事会相关决策、程序进行监督，还要对各类经营决策对农村集体经济组织产生的收益进行有效监督，防止权利滥用。最后，党组织应当建立在经济组织之上，实行上位监管。同时建立领导负责制，按模块分配监管任务，促进党组织监督工作。