农村集体产权制度改革中的妇女权益保障

文/山东政法学院民商法学院 周玉辉

当前，我国广大农村地区的劳动力呈现出鲜明的农业女性化趋势。据全国妇联统计，我国新农村建设的主力军是妇女，已占农村劳动力的60%以上，有些地区达到70%以上。但是，受传统观念、婚嫁习俗、法律意识等因素的影响，农村妇女特别是出嫁、离异、丧偶等妇女群体的合法权益难以得到与农村男性平等的保障，侵害农村妇女集体成员权益的现象颇为严重。

积极稳妥推进农村集体产权制度改革，是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大部署，也是实施乡村振兴战略的重要抓手。推进这项改革，关系到每一名农村妇女的切身利益和农村的社会稳定。中共中央、国务院于2016年12月26日印发并实施的《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，在农村集体经济组织成员身份认定中，提出要“切实保护妇女合法权益”。因此，在农村集体产权制度改革中，确保农村妇女权益不挂“空挡”，直接关系到农村妇女的生存发展，关系到乡村振兴战略的实施，关系到农村社会的和谐稳定。

农村妇女权益制度保障与实践保障中的二律背反现象

所谓制度保障与实践保障，是从法律的“静态”与“动态”相结合的视角进行的体系性把握，法律在付诸实施前，只是一种书本上的法律，处于应然状态，只有将法律真正付诸实施，才能使法律从书本上的法律变成行动中的法律，从抽象的行为模式变成人们的具体行为，从应然状态走向实然状态。目前我国农村妇女权益的法律保障存在一个重大缺陷，就是相关立法规定与妇女权益保障实践缺乏实效性，甚至出现二律背反现象。尽管宪法、婚姻法、妇女权益保护法、继承法、农村土地承包法等相关法律法规都明确规定农村妇女土地权利与男子的平等性，但是在农村基层，妇女土地权益受损并不鲜见。从法律方面农村妇女享有同男性平等的土地权益，但在农村基层，妇女土地权益很难与男性相同。

2016-2017年，全国妇联收到妇女土地权益相关投诉8807件次，比前两年增长182%。这表明，实施农村集体产权制度改革后，因承包地所代表的经济利益驱使，农村妇女土地权益受到侵害的现象更为严重。

改革开放以来，我国已经逐步形成了以宪法、法律法规和司法解释为主体的农村妇女权益保障法律体系。这些法律法规和司法解释，为行政机关、审判机关处理农村妇女土地权益、集体成员收益分配等纠纷提供了法律依据。本文以法律法规和司法解释的颁行时间为序，扼要梳理现行农村妇女权益保障的法律体系。宪法（1982年制定、2018年最新修正）第48条确立了男女平等的宪法理念，并为农村妇女权益保障的法律体系建构提供了根本法支撑。妇女权益保障法（1992年制定、2018年最新修正）第30、32、33条明确规定男女在农村土地承包、集体经济组织收益分配、土地征收补偿以及宅基地使用方面享有平等权利，且任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等婚姻状态的变化为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。农村土地承包法（2002年制定、2018年修正）第6条规定农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。第16条第2款则强调农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益，表明妇女享有同样的土地承包权益。为遏制以“农户”的名义剥夺妇女的承包经营权和土地征收补偿金分配权，农村土地承包法第24条第2款新增规定：“土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。”该法第31条在妇女权益保障法第33条的基础上，进一步明确，“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”物权法（2007年制定）第63条第2款规定了受侵害的集体成员对于集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的侵害其合法权益的决定的撤销权。

当前的农村集体产权制度改革对妇女权益保障影响极大，导致该项改革深入开展以来农村妇女集体成员权益、土地权益纠纷激增。2016~2017年，全国妇联收到妇女土地权益相关投诉8807件次，比前两年增长182%。这表明，实施农村集体产权制度改革后，因承包地所代表的经济利益驱使，农村妇女土地权益受到侵害的现象更为严重。在当前农村集体产权制度改革中，农村妇女合法权益所受侵害主要体现为以下几个方面：（1）在农村集体产权制度改革工作中，集体经济组织成员认定，属于“农村妇女权益易受侵害的高风险环节”。由于目前立法尚无农村集体经济组织成员身份认定的统一标准，往往导致“一村一策”，

借村规民约、民主协商等简单“多数决”，否决出嫁、离异、丧偶等特殊妇女群体的集体成员资格。（2）试点地区之间存在“时间差”、认定标准不一致等情况，极易造成妇女集体经济组织成员身份认定中，出现娘家、婆家“两头空”或“两头占”的现象，跨省市沟通确认更为困难。（3）根据全国妇联委托原农业部农研中心在农村固定观察点展开的抽样调查，依然有30.4%的妇女姓名未被登记在农村土地承包经营权证上，有80.2%的妇女姓名未被登记在宅基地使用权证上。（4）农村地区的村民代表大多数是男性，女性无论从数量上还是气势上均处于弱势地位。这种现状导致男性对女性土地权益的剥夺或限制，很多地方的村民自治章程或村规民约滥用少数服从多数的民主原则，规定出嫁女、离婚或丧偶妇女不属于本集体经济组织成员，不享有本集体经济组织的土地权益。中央党校妇女研究中心2014年对21个省份1126名土地权益受侵害的农村妇女的调查发现，68%的妇女不能参加分配方案的表决。此外，有的以村民代表会议或村民大会决议、村委会决定或村规民约的形式，剥夺妇女的土地承包权和集体经济组织收益分配权有的以“测婚测嫁”等理由，对未婚女性不分或少分土地；有的地方出嫁妇女特别是离婚丧偶妇女户口被强行迁出，承包的土地被强行收回，其他与土地承包相关的经济利益也受到损害。

农村集体产权改革中妇女权益遭受侵害的原因剖析

在农村集体产权制度改革中，农村妇女的合法权益遭受侵害的原因颇为复杂，既有男婚女嫁、妇从夫居等婚嫁习俗因素，亦有男尊女卑、从父从夫从子等传统观念使然；既有立法疏漏，亦有多数人的暴政。本文主要从立法疏漏、村民自治的有限性与私利争夺的视角，剖析农村集体产权制度改革中妇女权益遭受侵害的深层原因。

（一）立法的疏漏

尽管妇女权益保障法、农村土地承包法》等法律法规和司法解释基本建构起妇女权益保障的法律规则体系，但却未能为农村集体产权制度改革提供足够的法律支撑，现有立法存在诸多疏漏。

首先，农村集体经济组织成员身份认定规则缺失。集体经济组织成员身份确认是农村集体产权制度改革的关键环节，亦是农村妇女权益易受侵害的高风险环节。然而，我国现行立法未就集体经济组织成员身份认定规则予以统一规定。农村土地承包法第69条规定：“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定。”在试点改革实践中，部分试点地区出台地方法规、规范性文件等试图解决集体经济组织成员的认定问题。或由省人大常委会制定地方性法规，如《浙江省村经济合作社组织条例》；或由政府制定地方性规章，如《广东省农村集体经济组织管理规定》；或由地方政府制定规范性文件，如《天津市村集体经济组织成员资格认定指导办法（试行）》《贵州省湄潭县界定农村集体经济组织成员资格指导意见》等，为解决农村集体经济组织成员资格确认问题提供了解决思路和宝贵经验，但存在制定主体不一、效力位阶各异等问题。集体经济组织成员身份认定关乎公民基本权利，关乎公民的基本社会保障，不宜完全由村民自治决定。

其次，农民集体成员权利体系存有缺失，未能在农村土地承包法、土地管理法中贯彻落实。《物权法》第59条、第62条、第63条第2款以及农村土地承包法第5条第1款，集中规定了农民集体成员所享有的集体决策权、知情权、撤销权和承包请求权，初步完成了农民集体成员权的权利配置，但权利内容仍有缺失。农村土地承包法所确立的土地承包权与农民集体成员权中的承包请求权多有混淆。

最后，既有立法未能充分考虑我国农村的男婚女嫁、从夫而居的特殊婚姻结构。尽管农村土地承包法第24条第2款新增应当将全部家庭成员的列入土地承包经营权证或者林权证等证书，以防止非法剥夺家庭成员额土地承包权和征收补偿权等。但土地管理法第62条第1款确立了“一户一宅”的宅基地分配规则，宅基地以户为分配单位，表面上看对待男性和女性没有差别，但事实上中国男婚女嫁的婚姻习俗导致各地的宅基地均以成年男性为分配对象，多女户的情况下只有一个女儿可以分得宅基地。此外，农户家庭成员之间土地承包经营权、宅基地使用权的有偿流转制度，亟待规定。

（二）村民自治的任意性

我国的村民自治是一种地域性社会自治，“村规民约大于法”的现象仍然普遍存在。农村妇女的土地权益往往受到村规民约等民间法的侵害甚至剥夺。土地资源紧缺、人地矛盾突出的地方，大多数村民为了得到更多可分配的利益，采取村民大会或村民代表会议表决的形式，剥夺出嫁女、离婚或丧偶妇女的土地权利。

此外，基于农村土地或征收补偿金的经济利益驱使，为减少利益分配的参与者，部分农村地区借助村规民约、集体经济组织成员身份认定的民主协商制度，“合法地”剥夺再嫁女、离异女、丧偶女等的集体成员权益。

农村集体产权制度改革中强化妇女权益保障的建议

（一）建立刚柔并济的集体经济组织成员认定规则

虽然农村土地承包法明确规定集体经济组织成员的合法权益不受侵犯，但集体经济组织成员的资格如何认定没有法律依据，这成为大多数行政、司法机关不作为或难作为的主要原因。农村集体经济组织成员资格认定，直接关系集体经济组织的运行，关系农民成员权的实现与保障，关系集体产权改革的推进与成果分享。但是，农村土地承包法第69条仅就集体经济组织成员资格认定作了立法授权，但未予具体规定。

《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出农村集体经济组织成员的身份确认的基本规则，即：依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。而就农村集体产权制度改革试点实践来看，农村集体经济组织成员资格确认多以户籍标准为主，各地侧重有所不同。例如，《山东省农村集体产权制度改革试点方案》（鲁政办字〔2018〕158号）细化了上述集体组织成员资格认定的基本原则，即按照“以法律法规政策为依据、村规民约为参照、民主决策兜底”的办法，统筹做好所有村（组）各类人群的集体经济组织成员身份确认工作。山西省临汾市《乡宁县人民政府办公室关于乡宁县农村集体经济组织成员身份确认的指导意见（试行）》指出：开展集体经济组织成员身份确认，要以农村集体经济组织为单位，统筹考虑村民的户籍关系、土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，兼顾各类成员群体的利益，保护妇女、儿童利益。

农村集体经济组织成员身份认定，关涉农村集体财产制度改革深入推进和改革成果的巩固。鉴于农村集体产权制度改革的整体规划以及改革的紧迫性，农村集体经济组织成员资格认定规则的立法化，宜采取刚柔并济、逐步推进的办法。首先，按照“扩面、提速、集成”的改革总体要求，通过1000多个试点区县开展“全面确认集体成员身份”的积极探索，鼓励各地从实际出发，依据现有法律法规和政策精神，制定地方性法规或政府规章，明确农村集体经济组织成员身份认定标准，并将农村外嫁女、离异女、再嫁女等易受侵害群体作为集体经济组织成员进行专门认定，地方政府积极指导和监督农村集体经济组织通过民主协商确认集体经济成员资格。农业农村部在及时收集和研判各试点地区农村集体经济组织成员身份认定试点经验的基础上，合理确定政策底线，扩大试点范围。其次，抓住研究起草农村集体经济组织法的有利契机，通过立法对农村集体经济组织成员资格认定的原则、程序和禁止事项进行规定，并为村民民主协商预留空间。

（二）健全集体成员权利体系

所谓农民集体成员权，为社员权，复合了身份权和财产权的属性，是指农民集体成员基于其成员身份，针对农民集体就集体财产和集体事务管理等方面事项所享有的复合性权利。在农民集体成员权的内容方面，学者们的认识趋同，均认为农民集体成员权属于社员权，具有自益权和共益权两大类型。本文建议我国民法典物权编，在集体所有权部分增加专条，明确农民集体成员权的内容和行使规则。其内容主要包括集体成员的集体决策权、知情权、承包请求权、集体收益分配权、撤销权，并确立以户籍为核心的集体成员资格认定规则。

（三）建立健全集体经济组织成员股权配置及财产权的合理公示

农村土地确权工作自2013年以来在全国陆续进行试点并逐步铺开。为推动解决农村妇女土地权益受侵犯问题，相关部门经过充分调研论证出台了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等，明确规定承包经营权证书载明户主或共有人，宅基地使用权证登记所有家庭成员姓名，并制定婚嫁妇女登记办法。农村集体经济组织为其成员发放的股权证书，要完整体现包括妇女在内的家庭所有成员信息，实现了农村妇女“证上有名、名下有股、按股分红”，保障了农村妇女在婚姻关系发生变化时不会无股可持，也防止重复享受股权。

在集体产权制度改革试点中要同步推进研究解决妇女不因婚嫁丧失集体经济组织成员资格的办法措施基础上，要以农村土地承包法第24条第2款为模板，修改《土地管理法》第62条宅基地“一户一宅”的分配规则，确保农村妇女土地承包权、宅基地使用权“证上有名、名下有权”的政策精神真正得到落实。