农村集体产权制度改革中的集体股设置

2019-07-26河北农业大学人文社会科学学院房建恩

21世纪 2019年7期

文/河北农业大学人文社会科学学院房建恩

2016年12月26日，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号，以下简称“37号文件”），农村集体产权制度改革拉开帷幕。在农村集体产权制度改革中股权设置是关键环节，在股权设置中是否设置集体股成为改革实践中的重要问题。37号文件指出：股权设置应以成员股为主，是否设置集体股，由本集体经济组织成员民主讨论决定。各地方改革实践中有不同的认识和做法：一是不设置集体股，设置公积公益金代替集体股发挥集体经济组织担负的社区公共事业发展功能。二是区分对待，同一县（市、区）内，部分村（组）设集体股，部分村（组）不设集体股。有些地方规定：对于集体经济比较薄弱、以农业为主、负债较多的村，可设置一定比例的集体股。由此可见，在实践中是否设置集体股主要从集体股功能发挥的实效性考虑。因此从集体股的性质、功能等角度出发，分析集体股设置与否的理据，并探索较为统一的具有指导意义的规定具有重要现实意义。

农村集体产权制度改革目的认识误区

笔者在对农村集体产权制度改革地方试点调研中发现，主张设置集体股的基层工作人员和农民认为设置集体股是“壮大集体经济”的内在要求，不能“把集体经济改弱了、改小了、改垮了”，不能把集体资产“分光吃净”。这些看法实际上是对农村集体产权制度改革的误读。

（一）农村集体产权制度改革的目的

根据37号文件精神，农村集体产权制度改革的基本目的是“明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利”。这个目的可以分解为两个层次：一是明晰产权。农村集体所有制是“农民的集体所有”而不是“农民集体的所有”。长期以来存在着人人有份，人人无权，造成产权不清晰，给农村集体经济的发展造成了很大阻碍。农村集体产权制度改革就是要明确集体资产为哪些人所有，以及这些人占有的份额，以实现产权清晰。二是维护成员权利。成员对集体资产的权利主要体现为共同共有，但是主体数量众多的共同共有会造成行权困难，互相掣肘，权利虚化。因此，农村集体产权制度改革要变共同共有为按份共有，以坐实成员对集体资产的权利。

（二）如何理解“壮大集体经济”

无论是37号文件，还是在各地方的实施意见，都有通过农村集体产权制度改革“壮大集体经济”的表述。且不论设置集体股是否就能够壮大集体经济，从产权制度改革的内在逻辑来看，产权清晰才是集体资产发展壮大的根本保证。产权是最有效率的激励，通过明确集体成员（农民）对集体资产的产权，可以最充分调动农民积极性，才可能实现“壮大集体经济”的目标。

还需要注意的是，壮大集体经济也不是农村集体产权制度改革的最终目标，“切实维护农民合法权益，增加农民财产性收入，让广大农民分享改革发展成果”是农村集体产权制度改革的重大意义，改革最终的着眼点是集体成员的权益。

（三）如何理解“不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了”

关于政策中“不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了”的要求主要是指在农村集体产权制度改革中要防止集体资产流失。把集体资产量化到人头绝不等同于把集体改弱，集体和集体成员不是对立关系。把全部资产量化到每一个成员头上，并没有减少集体资产总量，不存在“弱了、小了、垮了”的情况。

集体股的股权来源问题

根据股权形成的基本法理，股东或股权持有人应当对公司（股份合作社）履行出资义务，才能够获得公司（股份合作社）的股权。集体股的股权结构如何？集体股是否符合股权设置的基本法理？

（一）关于集体股的股权结构

在讨论农村集体产权制度改革中的集体股问题时，首先要搞清楚是集体持有的股权还是持有的集体股权问题。如果把集体股理解为“集体持有”的股权的话，那么集体持有谁的股权呢？有一种理解是根据民法总则第96条、99条、100条的规定，集体股是“农村集体经济组织”持有的“农村合作经济组织”的股权。根据中央文件精神，在农村集体产权制度改革中，这种理解是不对的。37号文件指出：农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。很明显，至少在农村产权制度改革语境中，农村集体经济组织就是经济合作社（股份经济合作社），主张“农村集体经济组织”持有经济合作社（股份经济合作社）股权的说法是不能成立的。如果在农村集体产权制度改革中形成的组织载体是经济合作社或股份经济合作社的话，集体股只能是某个“集体”持有的它的股权。那么这个“集体”又是谁呢？根据宪法第8条规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。由此可见这个“集体”只能是集体经济组织中的成员（农民）集体。这样一来，经济合作社（股份经济合作社）的股权结构就很怪异了——它有两种股权组成：一种是集体成员个体（或家庭）股；另一种是集体成员的集体股。而在现有的法律制度安排来看能够代表成员集体的只有农村集体经济组织，也就是经济合作社或股份经济合作社。这显然是不符合逻辑的。

（二）集体是否有某种清晰的财产用于出资或入股

上述的讨论主要是逻辑层面的推导，假如“集体”持有“集体”的股权能够获得逻辑上的宽容，那么“集体”凭什么获得这个股权？股权不是从天上掉下来的，股权的形成必须是股东或持股人支付了某种对价取得的。在农村集体产权制度改革中，农民的股权是有产权依据的。根据宪法第8条规定，农村集体经济是社会主义劳动群众集体所有制经济。也就是说农村集体资产是农民集体所有的。将农村集体资产量化到农民、赋予农民股权的过程实际上就是农民以其对集体资产的所有权，换来了对经济合作社（股份经济合作社）的股权。如果让“集体”也持有经济合作社（股份经济合作社）的股权，那么集体的出资是什么呢？在农村原来的制度框架下，多数情况下农村集体是长期虚位的，没有法人资格，也没有独立于其成员而专属于它自己的财产。集体没有出资，集体股的设置就缺乏法理依据。

（三）集体股的风险

在主张设立集体股的意见中，一个重要考虑是集体股可以解决农村基本公共服务保障问题。那么用股权的方式是不是好的选择呢？众所周知，股权是存在风险的，经济合作社盈利了集体可以凭借股权获得分红，如果经济合作社亏损了，股东是无法获得分红的。在经济合作社的运行中由于集体股本身的特殊性，集体股实际上还存在利益冲突问题，很可能影响到经济合作社的法人独立性，这种情况下，集体股的风险更大。

关于公积金、公益金的提取

根据中央文件精神和地方实践，如果不设置集体股，可在集体收益分配中提取公积金、公益金，这种做法虽然回避了集体股设置中的产权悖论，但实质上还是集体股问题的延伸，因此有继续讨论的必要。

（一）关于公积金、公益金的逻辑关系

公益金的比例不宜过高，避免用以基本公共服务和带有平均分配性质的集体福利。

在政策表述中并没有明确公积金和公益金在逻辑上是合取关系还是析取关系。根据《标点符号用法》，顿号只表明其前后内容在逻辑上是并列关系，而并不表示二者之间是同时还是择一。从公积金和公益金的功能来看，二者不能相互替代。公积金又称为储备金，是指公司为增强自身财产能力，扩大生产经营和预防意外亏损，依法从公司利润中提取的一种款项。公益金是指，企业计提的专门用于职工福利设施的支出。因此如果立法或指导性意见并列使用了公积金和公益金的话，二者应该是逻辑上的合取关系。是否有二者同时提取的必要呢？

（二）是否应当提取公积金

民法总则将农村集体经济组织确定为特别法人，虽然有别于营利法人，但从公积金制度的功能视角出发，在思考农村集体经济组织是否应当提取公积金问题上可以参照营利法人公积金制度的运行进行推演。公司法的公积金制度比较成熟、规范。公司法第166条规定，公司分配当年税后利润时，应当提取利润的百分之十列入公司法定公积金。公司法第168条规定，公积金用于弥补公司的亏损、扩大公司生产经营或者转为增加公司资本。

在是否提取公积金问题上，需要考虑的是农村集体经济组织有没有这些方面的需求。

首先，农村集体经济组织作为特别法人与营利法人是明显区别的。虽然政策也主张“增强集体经济发展活力”“建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进集体资产保值增值”，但是绝不是让农村集体经济组织像营利法人那样完全参与市场竞争。37号文件指出，农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有和特有的社区性。要充分重视农村集体经济组织的公有制背景和社会保障作用。因此，在农村集体经济组织的经营活动中，立法和相关政策需要限制范围，应该主要以保值为主，防止其从事高风险经营活动。从各地农村集体经济组织的经营实践看，主要以风险较低的物业出租类经营为主，基本上没有弥补亏损的需求。

其次，还是从农村集体经济组织的特别法人身份出发，由于法律必须对它的经营活动进行限制，发展壮大集体经济靠农村集体经济组织这样的组织形式是不现实的。在社会主义市场条件下，发展壮大集体经济只能采用更效率、更科学、更规范的现代企业制度。例如由农村集体经济组织出资设立公司等企业组织形式，参与市场化发展。当然在这种情况下也需要用特殊的股权制度安排确保集体资产的保值增值。农村集体经济组织投资设立的公司，应当按照公司法的规定提取公积金。这自然不是在农村集体产权制度改革中应当考虑的问题。

最后，如果没有弥补亏损和扩大生产经营的需要，提取的公积金就会越来越多，以资金的形式留在农村集体经济组织账上，可能带来资金使用、监管等问题。

因此，农村集体经济组织实际上没有提取公积金的必要。

（三）是否应当提取公益金

为了农村集体经济组织成员公益事业的需要提取公益金是否可行？笔者认为，提取适当比例的公益金是必要的。从农村集体经济组织的性质和农村集体产权制度改革的目的来看，农村集体经济是社会主义公有制的重要形式。农村集体经济组织必须保障其成员的基本权益，现行的改革思路是通过股权量化配置到人（户）的方式明确成员的股权；通过以股权为基础的收益分配实现成员的股权。然而，由于成员个体差异，通过股权分红获得的收益是否能够满足成员的基本生活保障，可能是因人而异的。所以，从集体资产经营中提取一定比例的公益金，用于统筹解决个别成员的福利需求是符合公平正义原则的。

公益金的用途和比例

农村集体经济组织提取公益金必须明确以下问题：

（一）公益金的功能

笼统的理解，公益金应当投入到农村的公共事业和公益事业。但是对于农村的公共事业和公益事业是需要具体分析的。一般来说农村的公共事业和公益事业主要包括：1.公共设施的建设。如村（镇）规划和建设，农村道路的规划、修建和维护，公共水利设施的建设和维修，各种文化设施的建设等。2.社会优抚工作。如开展拥军优属活动，优待军烈属。3.救灾救济和扶贫工作。4.农村养老保险和社会保险工作。5.实行义务教育和扫盲教育。如办好村小学、托儿所、幼儿园和扫盲夜校等。6.搞好公共卫生，整顿村容村貌，建立合作医疗制度，实行计划生育。7.保护生态环境，保护资源。8.开展各种健康有益的文化娱乐活动。农村公共事业和公益事业与村民的生产、生活息息相关。做好这些工作对于促进农村社会稳定、经济繁荣、全面发展具有十重要的意义。需要注意的是，这些内容都是否需要集体“埋单”呢？显然根据基本公共服务均等化的改革要求，上述农村公共事业和公益事业大多数是需要政府通过财政转移支付、政府投资来解决的。集体投入不能替代政府投入，但是集体投入可以在政府投入的基础上进行必要的补充。

在集体产权制度改革中，应当通过清产核资妥善解决历史遗留旧账，新成立的“经济合作社”或“股份经济合作社”应该是干干净净的新的法人组织。在产权制度改革中量化给集体成员的只能是净资产。如果在农村集体产权制度改革中量化到人头的是债务，农村集体产权制度改革是无法推进的。农村集体经济组织的债务，如果是由于历史上承担了政府的公共服务职能产生的，只能由政府来偿还。

（二）公益金的比例

集体提取的公益金的比例不宜过高，如果过高可能造成如下问题：1.在集体层面形成一块产权不清的大蛋糕，出现“公地悲剧”；2.额外造成集体公益金管理、使用和监督的成本与风险；3.如果将公益金全部投入到集体公共事业和公益事业上，实证上就是由集体成员承担了政府本应该履行的职责，这对于集体成员来说是不公平的；4.如果公益金普遍用于集体福利性质的分配，那么存在的问题是，哪些人可以享受这些福利，是集体的成员还是集体经济组织的股东？

因此应当在地方规范性文件中规定公益金提取的比例上限，一般来说以满足少数集体成员最低社会保障性质的救危济困需要为考虑因素。