农村集体产权改革中的资产量化范围和股权设置

文/中国人民大学、山东政法学院 管洪彦

农村集体产权制度改革由清产核资，成员界定，资产量化，股权配置与管理，成立集体经济组织等核心环节构成。其中，集体资产量化和股权设置在整个改革过程中居于重要地位，直接决定着集体经济组织成员的集体收益分配权的享受和行使。本文结合有关政策文件和地方改革实践，对农村集体产权制度改革中股份量化、股权配置的有关问题进行探讨。

农村集体产权改革中的集体资产量化范围

（一）农村集体资产的量化范围

在我国集体产权改革过程中，关于集体资产股份量化的范围，政策文件的表达经历了一个演变过程。《农业部关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》（2007）曾规定：“经营性资产、非经营性资产以及资源型资产的折股量化范围、折股量化方式等事项，提交村集体经济组织成员大会讨论决定。”这意味着集体资产量化的范围等要交给集体经济组织成员民主议定方式确定。但是，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（2016）指出：“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员。”从政策规定变化中不难发现，集体资产量化的范围从由集体成员民主议定趋向于限于集体经营性资产的量化。那么此种转换背后的逻辑是什么？有研究认为，其一，资源型资产中的农地受农村土地承包法等法律法规的调整，并已开展一轮承包和二轮延包，通过土地承包经营权确权颁证落实到户，林权也已确权改革。其二，资源性资产和公益性资产进入市场前价值难以确定，而股份的收益来源主要是经营性资产。其三，无论采纳何种量化方式，其共同点都是赋予农民集体资产的股份权益（浙江农林大学中国农村发展研究中心2016）。根据中共中央文件的有关规定，农村集体资产包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产三大类。这三类资产是农村集体经济组织成员集体所有的主要财产，是农业农村发展的重要物质基础。但是，农村集体产权改革将这三类资产实行分类管理，不同类型的资产实行不同的制度。目前对于集体土地等资源性资产核心改革在于确权登记颁证，对集体公益设施等非经营性资产关键在于建立健全统一运行管护机制。总之，农村集体资产股份合作制改革的关键在于将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。这一政策转变的根据是改革实践的需求，更是结合改革实践做出的理性选择。

但由于各地资源禀赋的不同，各地在发挥农民主体作用，支持农民创新创造，在确保农民知情权、参与权、表达权、监督权的基础上进行了卓有成效的制度创造。未来在其他环节的改革中仍然需要继续在坚持底线思维的基础上，尊重农民意愿、完善程序规则、力保农村集体产权制度改革目标的实现。

（二）集体资产量化范围的实践做法

在改革实践中，各地结合自己的资源禀赋等因素对于集体资产量化范围因地制宜地做出了探索。主要有如下模式：其一，全部量化模式。广东南海、禅城等地将集体所有资产全部作价折股量化（浙江农林大学中国农村发展研究中心2016）。其二，部分量化模式。北京市昌平区均仅对集体土地资源进行量化。山西潞城，在清产核资的基础上，对村集体的经营性和资源性资产进行评估折股，对公益性资产原则上不列入这个范围，重点探索集体统一运营管理的有效机制。辽宁省海城市，对经营性资产重点明晰集体产权归属，将资产折股量化到集体经济组织成员，对资源性资产重点落实土地承包经营权确权登记等工作，对于非经营性资产重点探索集体统一运营管理的有效机制。其三，区别对待模式。上海市闵行区区分不同村庄类型而确定资产量化范围。对于土地全部被征用并撤村改制的村，将经营性资产和非经营性资产通过评估作价，实行全部资产量化。对于不撤村改制的村，实行经营性资产量化，集体土地和非经营性资产入台账但不量化。经营性资产与集体土地的收益纳入分配。将经营性资产折股量化到成员的村集体经济组织，占全区的98.6%，对撤村改制的闵行区，明确将经营性资产折股量化到成员，对未撤村明确将集体经济组织的净资产按农龄量化，一个农龄一个份额。虹桥镇、七宝镇的镇级改革，将镇级经营性资产折股量化到村，非经营性资产按国有资产管理办法保全管理。其四，因地制宜模式。天津市宝坻区，对村集体所有的资产，连同资源一起进行彻底清查登记造册，并从村集体发展实际出发，确定资产量化范围。内蒙古自治区阿荣旗148个村庄，在集体产权制度改革试点过程中，考虑到村集体经济组织的承受能力，没有聘请专业公司对集体经营性资产评估作价。针对不同村庄状况，分别对经营性资产、净资产进行量化。还有部分村庄基于没有集体资产的现状没有对资产进行量化，只是明确了股东将来参与集体收益分配的份额，资产量化呈现出多样的特点。

笔者认为，实践中之所以出现多种实践模式，一方面源于试点过程中政策的变化，另一方面源于各地资源禀赋等的不同。中共中央文件中显然将经营性资产的量化作为改革的重点，改革也主要在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。但是，中共中央文件中并没有一概否定其他量化方式，而是主张对农村集体的三类资产分类改革，特别是强调了改革中要尊重农民意愿，即：“发挥农民主体作用，支持农民创新创造，把选择权交给农民，确保农民知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。”因此，应该在中共中央改革文件精神的基础上允许各地因地制宜、循序渐进推进改革，但是，无论如何不能逾越中共中央改革文件中确定的改革底线。

农村集体产权改革中的股权配置

确定了集体资产股份量化的范围，接下来就应该明确股权配置。股份设置是一个复杂的利益均衡的过程，股份设置混乱不已，对于农民保护自身的合法权益存在不利影响。股权设置主要涉及如下三大方面问题，即：是否设集体股，个人股如何设置。确权单元是个人还是农户。下面分别围绕这三个问题进行分析。

（一）集体股设置与否问题

集体股的设置问题一直存在争议。设置集体股的主要理由有：集体经济组织目前承担了大量的公共服务职能，需要筹集公共事业所需的经费。不提倡设集体股的理由主要有：股权流转、有偿退出面临着不完全流转退出，因为理论上个人股流转退出后，还有对剩余集体股的索取权；集体股在集体经济组织变更或重组时还面临着再分配、再确权的问题，易产生新矛盾；随着集体资产的增加，会出现集体股权属不清的问题；可能会导致少数人员，特别是村干部控制集体股的权力过大，出现腐败问题。目前中共中央文件中将是否设置集体股交给集体经济组织成员以民主议决方式决定。从各地实践模式来看，各地采取了较为灵活的方式。

其一，设置集体股。目前北京市新型集体经济组织的股权，基本上设置为集体股和个人股，集体股一般不高于30%，个人股不低于70%，具体比例由集体经济组织成员民主决策。北京市昌平区在农村集体产权制度改革过程中，按照改革方案，首先把包括土地资产的集体净资产，划分为集体股和个人股，其中集体股占30%，个人股占70%。黑龙江省方正县在股权设置上分为集体股和个人股，其中集体股不得高于30%，个人股不得低于70%，激励股的收益，经集体经济组织成员大会讨论同意后，可用于村基础设施建设、公益事业开支、化解村级债务。

其二，不设集体股。广东省佛山市南海区在股权设置上只设个人股，不设集体股。农村集体经济组织收益，先提取40%的公益公积金和福利费后才能分配。南海区的做法是将股权一次性配置给农民。实行“固化股权，出资购股，合理流动”，或者“生不增、死不减”，允许股权在社区内流转，继承，赠送，抵押。比如对新生儿婚嫁迁入的人，可以出资认购股权。对人口迁出和死亡可以继承股权。安徽省天长市，将经营性净资产全部折股量化到成员，设置个人股，不设集体股。

其三，区别对待模式。北京市大兴区根据农转非程度设置不同股权模式。对于整建制转非村以转非的时点划线，实行固化成员、固化股份、“生不增、死不减”的股权管理模式。对于传统常态村，将集体净资产划分为集体股和个人股，计划以全市户籍制度改革试点全部固化，实行股权静态管理模式。集体股用于处置遗留问题、补交费用和社会保障支出，以及特殊人员的奖励，待遇分配等。个人股则是村集体经济组织成员天然获得的股份。上海市闵行区对农村集体资产设置了农龄股（农龄从1956年算起）、人头股、集体股、管理岗位股等。设置股份一般以农龄股为主，兼顾人头股，但没有统一的标准。在政府指导下集体民主决策，因村因镇而异。北京市朝阳区崔各庄乡在股权配置过程中实现了两大突破，一是不设集体股，二是将基本股也就是土地股直接转化为普通股。基本股是由农村土地承包经营权转化成的股份，有资格参与土地确权的，现有集体经济组织成员平均，按份分配。上海市闵行区根据不同改革形式设置股权，一般改革为公司、社区股份合作社的设置个人股。改革为村经济合作社的，将农龄折成份额，设置个人股、集体股，集体股一般控制在20%左右。

可见，集体股的设置优点和弊端并存。例如，北京市改革中存在一个突出问题是保留了比例相当高的集体股，这意味着产权制度改革还不彻底。随着人口老龄化加剧以及新生代人口的成长，集体成员界定和股权边界面临新的挑战。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出：“股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。”这是一个尊重农民意愿的折中方案。未来，在中共中央改革文件的指引下，各地应该秉持因地制宜原则，在尊重农民意愿的基础上结合本地资源禀赋作出选择。

（二）个人股的配置标准

关于个人股的配置方式，存在多种形式的配置，其中最为典型的是平均按人头分配股份。该种配置方式具有典型的福利分配性质。有的地方还设置了特别股，如黑龙江省方正县的集体经济组织资产股份量化指导方案中规定了若干类型的特别股：（1）劳龄股：成员劳龄计算日期原则上自1956年1月1日起，至2004年12月31日止，且年龄在16至60周岁，为个人劳龄有效期。劳龄股计算按满10年为1股，不满10年按0.5股，社员劳龄股最高4.5股，劳龄以年度为单位计算，不满6个月的不计算，超过6个月的按1年计算，劳龄登记确认实行三榜公示。（2）奖励股：凡集体经济组织成员取得独生子女证明的，经过成员代表会议通过，每户奖励1~2股。（3）优先股：原集体经济组织成员老股金按规定折算后，对没有实行退股的，经权利人同意，将老股金与新股金进行合并管理。山西潞城在股权设置中，在成员股上主要采用保障股、贡献股、特色股。保障股又设原始股、土地股；贡献股设村龄股、劳龄股；特色股设计生奖励股、扶贫股等。设什么股群众定，每种股份设多少群众定。云南省大理市设置了贡献股：对曾经为本集体经济组织资产形成做出贡献，但身份已经发生变化，无法认定成员资格的人员，经本集体经济组织成员代表大会讨论表决通过后，方可设置贡献股。贡献股设置方式可以按照其以往对集体经济组织贡献的状况进行综合评分，而后赋予其相应股份。该部分人员参与集体资产收益分配，但不享有集体经济组织成员权利，不享有对集体资产经营、管理和处置的表决权。同时，鼓励该部分人员一次性将股份交由集体经济组织赎回。

（三）股份配置的单位问题：户抑或是成员？

股份是落实到户还是到家庭成员？从调研情况看，有的地方采纳按户持股模式。如云南省大理市以1983年第1轮土地承包人口为基础，探索以户为单位进行股权设置，采用确权到户内共享的方法，实现户内人口变化，与股权持有量脱钩，“生不增股、死不减股”，户内股权分配由各户自行决定，以户为单位参与股份分红、行使表决权，并倡导户内股份额均等化，今后新增人员只能分享户内拥有的股权。有的地方是股权量化到人，但以户为单位向成员发放股权证书。如佛山市南海区实行股权量化到人，以户为单位进行确权，股权确权到户后，以户为单位对户内股权进行管理，分配也是以户为单位，不对个人，实行户内共享。集体经济组织股权确权到户后，实行按户确定股数、按户登记股权、按户管理股权、按户股份分红。股权户内总股数不随户内成员人数的增减而变动。集体经济组织股权确权到户后，以股权户为单位发放《户内股权及成员证》，实行“一户一证制”。苏州市吴中区，在确定基本成员与享受成员的基础上，以户为单位进行股权配置，股权配置明细需逐户签字确认。股权按户管理、按户分红与土地按户承包的机理相一致。少数地方按人管理、按人分红，表面上似乎公平了，实际上由于与土地承包制度不一致，容易引起户内矛盾。时间越久远，所积累的矛盾可能越大（孔祥智2017）。可见，股权配置到户是比较现实的选择，操作较为可行。

结语

从我国农村集体产权改革试点地区的实践来看，各地在集体资产量化、股权配置等方面存在较大差异。但是，改革过程中均坚守了政策和法律底线。各地改革的出发点都是把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，这是值得肯定的。但由于各地资源禀赋的不同，各地在发挥农民主体作用，支持农民创新创造，在确保农民知情权、参与权、表达权、监督权的基础上进行了卓有成效的制度创造。未来在其他环节的改革中仍然需要继续在坚持底线思维的基础上，尊重农民意愿、完善程序规则、力保农村集体产权制度改革目标的实现。