多途径解决征地冲突问题

【摘 要】 征地是城市化社会变迁的一种必然现象，经济的快速发展、城镇化的快速推进都离不开土地资源的支撑，必然会有大量的农业土地被征收用于城市建设。这其中涉及到的利益冲突是征地冲突产生的根源，征地补偿作为一种利益再分配的方式，其中存在较大的利益博弈空间，往往成为征地冲突的焦点问题，各个利益主体都会充分参与其中追逐自身利益的最大化。本文从土地经济价值、行政思维、征地补偿模式、制度建设缺失以及政策法律“碎片化”等方面出发，分析了当前我国征地冲突产生的原因，并相应的给出了解决策略。

【关键词】 征地冲突  土地经济价值  征地补偿

1 征地冲突现状

征地冲突是与征地相关的各个主体围绕土地利益、权利和权力表现出来的一系列心理或行为上的互动对抗过程，在一定条件下可能激化为影响社会稳定的暴力事件。当前全国绝大多數地区征地拆迁中发生的冲突，往往不是维权性质的，而是博利性质的。因为全国征地拆迁补偿普遍超过征地制度规定的补偿上限，农民并不反对征地拆迁。根据解释征地冲突的利益博弈范式——土地征收过程中存在大量模糊利益空间，征地时各方利益主体为了利益最大化，会进行激烈的利益博弈，并因此产生征地冲突，包括上访和群体性事件。

2 征地冲突产生的原因

2.1 土地经济价值不断提高。近年来，中国固定资产投资不断加大，房地产开发明显加速，违规建设、开发问题尤其突出，中国征收土地面积多年位居高位。随着地价水平的不断上涨，土地征收、占用补偿费也是一涨再涨。不仅法定的补偿标准提高，征收耕地的补偿标准由被征收前三年平均产值的3-6倍提高到6-10倍，每一个农业人口的安置补助费标准由被征收前三年平均年产值的2-3倍提高到4-6倍，实际补偿额度也有显著提升。上述原因使得土地权利人尤其是城市土地使用单位、个人以及城中村、城市周边、道路沿线、重要工程外围的农民着实感到土地的经济价值所在，有些早已处理的土地事务、原本平息的土地纠纷，只因土地价格上涨和征占地补偿标准的提高而被再度挑起，甚至演化为冲突。

2.2 以金钱为主导的征地补偿模式。在村民与村委会、基层政府的博弈过程中，存在许多导致征地冲突激化的因素，如以金钱为主导的征地补偿模式。在发达地区探索的“土地换社保”等新型征地补偿模式尚未大规模推广之际，现阶段多数地区农村征地补偿仍然延续的是“一次性货币补偿”模式，这种“一锤子买卖”很难为村民提供未来生活所需要的安全感，村民不得不采取各种措施尽最大限度来降低未来的不确定性，这也导致了这样一个局面：征地补偿已经达到法律所能允许的最高标准，但是村民仍然期待通过抗争得到更多征地收益。

2.3 程序正义的制度建设缺失和对村民诉求的回应方式僵化。在大量的征地冲突样本案例中村民对集体土地的处置与买卖情况基本一无所知，更不用说征地补偿标准是否合理。其一，政府征地依凭的是文字材料，对征地合法性缺乏实质性审查环节，不仅如此，还存在随意变更征地用途等问题。其二，征地补偿方案的决定程序不合理，尽管设置了公告听证和裁决等机制，但这些机制的作用是告知而非听取村民意见。即使村民有疑问和反对，也丝毫不能改变地方政府作出的决定。其三，村民难以有效监督村委会对集体土地的使用和转让过程，是一个典型的“暗箱”操作。

3 征地冲突的解决对策

3.1 正确认识土地经济价值的提高。“开源”措施——科学合理的确定征地补偿标准。完善土地征收补偿标准。结合“年产值倍数法”和“区片价法”，综合考虑土地原用途和区位、经济发展水平、土地供求状况、人均收入等情况，合理确定土地补偿标准;完善征地补偿与收入上涨、物价增长指数等相适应的动态调整机制，在经济发展的基础上逐步提高补偿水平。此外，对残余地补偿费、青苗费、搬迁费以及其他必要支出等补偿，应根据实际情况确定。

“节流”措施——提高城市土地集约节约利用度。具体可以采取以下措施：一是坚持“行政”与“市场”并重，实行“双轮驱动”。着重政策引导，坚持以规范推进、政策激励、数据考核来提升土地节约集约利用水准。推进土地供给侧结构性改革，实行供需双向调节机制，用市场手段和价格杠杆倒逼节约集约用地水平的提升。二是坚持“增质”与“减量”并重，锁定转型突破口。在招商引资上选优择强，围绕推进产业和城市同步转型，主导产业和新兴产业同步提升，坚持“规模与质量并重、科技与人才并举”，变“招商引资”为“招商选资、招商引智”。

3.2 多层次复合手段并举。针对上文提到的以金钱为主导的征地补偿模式以及程序正义的制度建设缺失和对村民诉求的回应方式僵化问题，应以多层次复合治理手段解决。实现政策目标的手段和机制应既包括传统管制类工具，也包括市场类和社会性工具，其应视具体情况选择和组合使用。农村征地往往以一亩地补偿多少钱的手段一次性完成土地所有权交割，这种“金钱主导”模式从形式上看最直接、最有效，然而它只关注到土地和土地附着物的当前价值，回应的是村民当前现实利益需求，忽视了村民对长远发展和社会认同归属方面的复合性需求。

3.3 深化征地制度改革，消除土地法律政策之间的矛盾。适应市场经济发展的需要，清晰界定“公共利益”的内涵，缩小征地的范围，将工业和商业用地排除出征地范围，从而为征地制度改革奠定基础。同时，取消《土地管理法》关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，消除《土地管理法》与《宪法》之间的矛盾。

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作者简介：李昊凯（1995.01-），男，汉族，山西吕梁人，山西财经大学土地资源管理专业，硕士研究生，研究方向：土地规划与利用。