新型城镇化进程中的包容性低成本居住区问题研究——以城中村为例

朱松梅

在以人为本的新型城镇化进程中，包容性发展首先体现在为农业转移人口提供可支付、适足的低成本居住区，满足其基本生活需求，供给充足的生活性公共基础设施，确保这一群体在城市获得基本的生活条件，实现“居住”这一城市的首要功能。从我国的实际情况来看，承担低成本居住区功能、容纳大量农业转移人口的主要区域是城中村，但是当前以“拆”为主的城中村建设模式，并不重视生活性公共基础设施的供给，包容度较低，既增加了农业转移人口的生活成本，也降低了城镇化的总体收益。

1 相关研究进展

我国对低成本居住区的研究，主要是针对保障性住房展开的，如廉租房、公租房、经适房等。刘宝香（2016）从产城融合的角度分析了低成本住房的特殊作用，研究了低成本住房制度对产城融合和城镇化的作用机理，并提出了完善我国城市低成本住房制度的理论框架与实施路径。[1]严跃进（2017）认为构建一个低成本的产品供应模式、低成本的居住模式以及低成本的房屋置换模式，是住房市场发展可持续性的保障，进而也构成了城市发展可持续的重要组成部分。[2]张娟（2011）对美国包容性住区的规划经验进行了研究，由此对我国保障性住房区域的规划提出了借鉴。[3]王效容（2016）指出，我国推行的保障房呈现集中化和边缘化趋势，远离中低收入人群就业密集区、经济型公共交通设施、公益型服务设施的空间特征，导致了中低收入群体聚居区的形成。

也有研究者对这类区域的基础设施进行了讨论。如高军波等（2011）指出，不同阶层社会群体居住单元的公共服务设施配套及可达性存在显著差异。谌丽等（2013）对服务设施可达性问题进行了研究，指出郊区公共服务设施供需矛盾日渐突出。何微丹，刘玉亭（2014）指出，保障房住区经过多年发展，可提供较完善的住区服务，但设施配套明显不足，环境建设整体质量较差，存在设施和服务人员不足、配套错位和缺位等问题，缺少社区活动，整体凝聚力不足。为了避免“贫民窟”现象的出现，应该增加对居住环境的重视程度。罗吉等（2015）对武汉市低收入群体的居住状况进行了研究，指出低收入群体内部分异明显，非市籍人口的居住类型更差，面积更小，环境条件更恶劣（表1）。[4]

表1 相关研究视角及代表性文献梳理表

2 新型城镇化与包容性低成本居住区

2.1 以人为本的新型城镇化与人的需求

简单地说，城镇化是农村人口转移到城市居住和工作，是农民进城的过程。[5]在新型城镇化进程中，无论是产业的发展、还是各项建设的推进，最终的目标都是实现“人的全面发展”，也就是说人是城镇化的核心。从这一角度来说，包容性的新型城镇化发展战略，必须满足（而不是排斥）农业转移人口的需求，尤其是对于公共物品的需求。其中，首先要解决的就是农业转移人口的居住需求。《雅典宪章》也将“居住”界定为城市规划的首要目的，也是城市的首要功能。

根据马斯洛的需求层次理论，人总是被未满足的欲望驱使。当低层次的需要被满足后，人又会产生新的需要，不断往复。当前农业转移人口的公共需求也呈现出递进式、层次性的特征（表2）。其中，第一层次的公共品应首先满足农业转移人口的最低需求，即居住需求，使其达到最低的生活条件。从理论上来讲，低级层次需求满足后，更高层次需求才会占据主要地位；①第二层次的公共品应以满足人的基本需求为目标；第三层次的公共品以满足人的发展需求为目标。处于不同公共需求层次中的公共物品，对其配置有着不同的原则。较低公共需求层次的公共物品，具有典型的需求无差异性特征，因此在供给的过程中，应该以实现社会公众在质量与数量方面的均等为基本原则；较高公共需求层次的公共物品，其差异性逐渐明显，因此在供给的过程中，应以实现效用最大化为基本原则。

2.2 农业转移人口的居住需求：包容性低成本住房

自农村进城的农业转移人口，构成了城中村住房的主要需求者，或者说是城市低成本住房的主要需求者。当前收支水平和未来的收支预期限制了这一群体对居住地点的选择。有研究者指出，尽管我国并没有完善的低成本公共住房体系，但是没有出现类似贫民窟的城市边缘区域的原因就在于农业转移人口主要居住在城中村。[6]对于农业转移人口来说，选择居住地一般从两个层面加以衡量，即居住成本和选择可行性。在我国当前的城乡二元制度下，以低成本为特征的城中村住房难以在公共领域找到有效且合理的替代品，城市保障性住房对户籍的规定限制了农业转移人口的选择可行性。同时，农业转移人口可支配收入水平仍然是影响居住成本支付能力的关键（见表3）。

表2 农业转移人口的公共需求层次表

表3 农业转移人口居住选择域②

表4 农村居民收入与城市房价对比表

具体来说：第一，从成本支出项来看。自购性商品房是农业转移人口高成本支出的居住选项。受住房需求增加、住房建设成本增加等多方因素的影响，城市商品性住房的价格不断高涨。正如联合国人居署报告所言，在世界上的所有国家中，住房都正在逐渐成为一种越来越贵的商品，个人或者家庭需要为此承担的成本支出不断增加。在1997年至2004年之间，西班牙的住房平均价格上升了131%，英国147%，爱尔兰179%，澳大利亚113%，法国90%，美国65%。[7]在此基础上，城市中心区域或者中高档社区房屋租金也以较快的速度增长。此外，房价收入比也明显地反映出城市住房对于农村迁移人口的“高成本”特征，根据表4和图1显示，对于农业转移人口来说，房价收入比始终居高不下。而这一比例在西方发达国家约为2：1—7：1。因此，在级差地租和比较收益规律的作用下，私人领域即城中村、城乡接合部等区域，以及公共领域即城市供给的保障性住房，构成了农业转移人口的居住选择域。换言之，城中村的重要功能正是提供低成本的住房。从我国城市人口空间分布的实际情况来看，转移到城市的农业人口通常选择租金相对较低、由农民在宅基地上修建的城中村住房。但是，需要指出的是，在大规模的城中村改造运动中，几乎所有改造后的城中村都变成了商品房小区和商业开发区，基本上丧失了“低房租”的特征。

第二，从不同选项的可替代性来看。具有低成本支出特征的居住选择域，并不必然会成为农业转移人口的实际居住选择。在公共领域，城市保障性住房的户籍规定使其难以在农业转移人口低成本居住选择域中具有替代性，也就是说，对于农业转移人口来说，城市保障性住房不能成为城中村住房的替代品。政府用于低价住宅的公共投资极其有限，这与政府所应发挥的作用并不匹配。从表5来看，以2014年为例，根据国家统计局的数据，当年租房居住的人口数量在1亿人以上，是农业转移人口总数的36.9%，而当年各类保障性安居住房建成数量仅为511万套，按照农村家庭平均规模为3.56人计算，⑥保障性住房仅能容纳1819万人，也就是说，申请低价住房者远远超过了所能提供的低价住房数量。即使保障性住房申请政策完全对农业转移人口放开，不考虑户籍的限制因素，也仅有18%。

表5 农业转移人口租赁住房比例以及保障性住房数量表

在公共领域低成本住房严重不足的客观背景下，私人领域的低成本住房必然受到农业转移人口的青睐，在农业转移人口低成本居住选择域中就具有明显的唯一性，并且将呈现稳定的刚性需求。通过对我国目前农业转移人口居住现状的考察，这一群体大多居住在农村社区或城中村，居住边缘化趋势非常显著。深圳市几乎一半以上的外来人口住在城中村；在上海和重庆，50%以上的农业转移人口租住在“城中村”和城乡接合部的住房；在湖南，70%以上居住在城乡接合部和郊区的住房；在北京，农业转移人口居住在近郊和远郊区住房的比例分别为61.9%和28.8%。[8]根据清华大学郑思齐等针对北京城中村的调查，农民工在城中村居民中所占比重约为85%。尽管城中村已经成为农业转移人口等低收入群体的主要居住选择，但是随着城市更新改造进程的加快，城市可支付的低成本住房的数量减少，这一群体正逐渐成为城中村改造的最大利益受损群体。闫小培（2004）等指出，“城中村”已经成为当前解决外来人口居住问题的重要支撑，因此，无论采取哪种改造或者更新模式，保留出租屋市场，既满足村民收益，又满足农业转移人口居住需求，并尽可能为其提供舒适、廉价的住房是城中村“拆迁”前必须解决的问题。[9]

3 包容性低成本居住区特征：可支付（低成本）与适足（生活性公共基础设施）

配置生活性公共基础设施的低成本居住区，是城市对农业转移人口呈现包容性的基本体现。从理论上来说，具有包容性的低成本居住区住房包括两个基本含义，一是可支付，二是适足。对于低收入人口来说，具有可支付性的住房同时要具有适足性，才能维持基本生活。

从可支付角度来说：对于低成本住房的需求者来说，是否可支付是个体决策的依据。可支付衡量的是低收入群体对于住房租金的承担能力，以满足低收入群体住房需求为目标的城市可支付住房的供给，对于缩小贫困差距、降低收入不平等程度有着关键的意义。从适足角度来说：适足性衡量的是低成本住房的居住条件。具有适足性的低成本住房能够满足基本生活需求，适足性较差的低成本住房往往会恶化居住者的生活处境。对于低成本住房的需求者来说，是否适足是由可支付住房所配置的生活性公共基础设施决定的。这通常取决于公共决策。原因在于生活性公共基础设施的空间配置决策，尤其是在低成本居住区，如果公共部门的投资引导和政策支持不足，私人部门的投资意愿也往往较低。因此，公共部门对于低成本居住区的生活性公共基础设施的配置结果，往往直观的反映出低收入群体的福利在社会总体福利函数中所占的权重。

从根本上来说，住房的适足程度同样影响可支付能力。配置生活性公共基础设施的适足住房，将会降低居住者的居住成本，从而产生收入效应；而生活性公共基础设施稀缺的、非适足住房，将会增加居住者的居住成本，从而进一步减少低收入群体的可支配收入。

4 包容性低成本居住区现状：城中村住房的可支付程度与适足程度

作为城镇化进程中城市低成本住房的集中区域，城中村以其低房租、可支付的优势，容纳了城市住房保障体系覆盖范围以外、以农业转移人口为主体的大量低收入人口，这正是市场作为资源配置手段的基本体现。尽管政府并未明确赋予城中村这一功能，但是城中村常住人口构成数据真实的反映了这一点。然而，城中村面临着资源稀缺的基本困境，作为市场配置结果的生产资源的稀缺与作为政府配置结果的生活资源的稀缺，是城中村的常态，对基本生活的满足程度低，适足性差，并不符合“人本主义”的包容性低成本住房属性。随着城镇化的推进，市场配置不断优化，城中村商品经济得到了快速发展，但是政府对生活资源的配置并未得到有效合理的优化，公共物品供给不足的趋势随着常住人口数量增加而不断加剧。

4.1 城中村住房特征一：绝对低成本与相对高成本

一般的观点是，城中村的住房成本与生活成本明显低于城市其他区域，这种认知是建立在房屋租住总价的基础上。如果以城市商品房租金和城中村住房租金的总额进行比较，这一观点是能够被证实的，也就是说，城中村住房呈现出绝对意义上的低成本。但如果与城市户籍人口相比较，城中村居住的农业转移人口承担的成本则明显更高。

相比较而言，在城中村居住的农业转移人口承担的生活成本明显高于城市户籍人口。与此同时，这一差异还体现在农业转移人口内部，即自农村迁移至城市的人口与城中村户籍人口群体之间的差异。这两个群体从根本上说都是农业转移人口，但是自农村迁移至城中村的非户籍人口处于劣势中的最劣势地位，直接原因在于，对于城中村户籍人口来说，自农村迁移至城中村的人口是外来者。根据对西部某省部分城中村的调研，水电设施虽然健全，但是农村迁移人口的用电价格与城中村和城乡接合部的原住人口、城市居民有明显差距，基本以每度电1-1.5元为主，几乎是城市居民用电的两倍。在生活用水费用上，其支付价格也多由房东随意设置。这种由农业转移人口高使用成本构成的城中村户籍人口收益，反应的是典型的市场失灵和政府的缺位。这一现象在全国大部分城中村都普遍存在，并非个案。

本文在西部某省某市的城中村选取了具有普遍意义的代表性住房，具有以下特征：房间为“裸房”，无独立卫生间、无独立厨房、无家电、无取暖设备。维持最低生活条件的总支出由以下部分构成：春夏秋季（3月—10月）：房租+电费+洗澡费；冬季（按照城市供暖周期计算：11月15日-次年3月15日）：房租+电费+洗澡费+取暖设备及能源支出（主要为蜂窝煤）。根据表6和表7计算，该典型出租房屋每年维持最低生活条件的总支出为8360元。

本文同样选取同区域城市居民社区的出租房屋作为参照，40m2住房房租约为700元，单位面积的房租17.5元，换算成城中村出租房屋面积，即15m2，以此为基准，计算同样出租房屋面积下的生活支出，具体数额见表8和表9。

表6 城中村单个出租房屋夏季生活支出（3月-10月）

表8 同区域城市居民小区出租房屋春夏秋季生活支出（3月—10月）

表9 同区域城市居民小区出租房屋冬季生活支出（11月15日-次年3月15日）

以同区域城市居民社区为参照，40m2住房房租约为700元，单位面积的房租17.5元，换算成城中村出租房屋面积，即15m2，以此作为基准，计算同样出租房屋面积下的生活支出，具体数额见表8和表9。每年为维持最低生活条件的总支出为5084元。对比城中村农业转移人口和城市社区居民，前者比后者要承担更多的生活支出，仅从单个个体来看，两者差额为3276元。

4.2 城中村住房特征二：非适足

生活性公共基础设施构成了维持城市居住功能的基本物质条件，是支持社会正常运行的基础和前提，而低成本住房也应该是配置生活性公共基础设施的低成本住房。城中村虽然是低房屋租金的区域，容纳了数量庞大的农业转移人口，承担“落脚城市”的功能，但是却并没有合理配置生活性公共基础设施，导致适足性差，并不是真正意义上的低成本居住区。具体来说，生活性公共基础设施供给不足是城中村住房非适足性的基本原因，这部分区域大多存在邮政网络、电信设施、道路、商业街区环境绿化和垃圾处理等公共基础设施滞后于总体城市建设的问题。

第一，住房条件较差：能源供应层面的基础设施不足。从水电等基本生活条件方面来看，大部分地区，水电设施配置齐全。但是城中村用于出租的住房，都是独立出租单元，基本没有配置供各个住户独立使用的生活用水管道，而是采取共用方式。从供热方面来看，城中村的取暖方式目前仍然以农村传统的自供热为主，主要以煤炉、电热毯、电暖器为主，基本没有被纳入城市集中供热的范围以内。尤其是在北方地区，住房的供热方式是影响房屋适足性的重要方面。从燃气方面来看，城中村住房大多未铺设天然气管道，炊饮方式仍然以传统能源如电、煤、煤气等为主，煤球炉、煤气罐等的使用频率仍然很高。

第二，居住环境较差：环境卫生基础设施不足，垃圾处理简单化，居住环境较差，显著降低了城中村住房的适足性。与农村生活垃圾随意堆放、垃圾分类推进困难、无害化处理比例较低等垃圾处理方式相比，农村转移人口的居住环境有着一定程度的改善，但仍然存在不足。城中村垃圾分类推进尤为缓慢，同时缺乏基本的垃圾存储设施，垃圾箱配备严重不足，生活垃圾随处堆放现象普遍，卫生保洁人员配备不足，公共区域卫生环境难以保证，生活垃圾堆放时间普遍较长，垃圾清运不及时，导致公共卫生隐患巨大，对周边环境影响较大。此外，有些垃圾转运车密闭性差，或用不合格的转运车进行垃圾运送，导致垃圾散落现象严重，加剧环境污染。[10]

第三，出行方式不合理：公共交通基础设施不足。低廉、便捷的公共交通，是低成本住房的标准配置，尤其对于低成本住房的居住者，这一类设施尤为重要。一方面，城中村多是城市规划的弱点，公共交通路线以及公交车辆配置不足，换乘成为必然选择，这在增加出行时间和城市交通拥堵的同时，也增加了成本支出。另一方面，根据对西部某市城中村的调研，这一区域内部道路狭窄，大多数道路不足四米，道路两边多被摊贩占地经营此外，道路损坏严重，路面不平，加之排水设施不完善导致的积水严重，导致居住在这一区域的人口出行不便。

5 城中村低包容性的影响因素与改进路径

城中村住房的低包容性，一方面是由于城中村生活性公共基础设施的供给意愿不足，另一方面在于相关主体的供给能力有限。这一背景下的现状改善，应该寻求标本兼治的改进路径。

5.1 城中村低包容性的影响因素

第一，供给意愿不足导致公共投入不足：城市偏向与城市主导的发展战略和政策取向。作为实际承担低成本居住区功能的城中村，由于生活性公共基础设施的稀缺，降低了可支付性和适足性。城中村生活性公共基础设施的供给不足的直接原因是投入不足，而从根本上来说，作为公共物品一个类别，这类设施的稀缺是公共政策与公共部门价值取向的结果。以城市户籍人口为主体的城市公共事务管理者，在进行公共事务决策时，不可避免的以城市户籍人口利益群体成员的身份做出具有偏向性的供给决策。

一般来说，在生活性公共基础设施投资总量有限的前提下，城镇原有居民（即城市户籍人口）基本生活条件的改善是当地政府优先考虑的问题，在城镇本地户籍人口的居住问题尚未得到较好解决的情况下，城中村生活性公共基础设施供给不足是必然的结果。即使是已经归属于城市区域的城中村人口（原农村户籍人口），也并不真正属于城市户籍人口的范畴。从实际情况来看，在城市人口聚居区域，城市公共基础设施的普及程度较高，即绝大部分城市人口处在城市公共基础设施的服务半径和覆盖范围内。而在农村转移人口的聚居区域，主要是城中村和城乡结合部等生活低成本区域，则一般超出了城市公共基础设施的服务半径和覆盖范围，或者服务数量不足。

第二，资金供给不足：融资能力不足。在具备供给意愿的前提下，城中村生活性公共基础设施供给不足同时还取决于融资能力不足，进而限制了住房的适足性。更深层次的原因则是投融资体制和运行机制的不健全。城市公共基础设施一直作为福利品而存在，投资渠道单一，即由公共部门承担公共基础设施的独立投资、生产和垄断经营责任，以彰显公共基础设施对于使用公平的追求，其代价则是可能导致生产效率和管理效率的低下。因此，在现有的以政府投资为主导的公共基础设施投融资模式中，民间资本仍然未能有效进入，而是以城镇维护建设税、公共事业附加、中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、利用外资、自筹资金和特殊政策类收费等，还没有实现公共基础设施投资主体的多元化，公私合作模式并未成为公共基础设施投融资模式的主体，公私合作模式在公共基础设施建设中存在着多重困境。

5.2 改进城中村包容性的基本路径

改善城中村低成本住房包容性的基本途径是，增加生活性公共基础设施供给。而有效改变我国城中村生活性公共基础设施供给困境的关键是在增加总体投入的同时，提高供给意愿，保证生活性公共基础设施的公共物品属性。

第一，回归城市本义，转变城镇化发展战略，增加公共投入。我国城镇化的发展战略在经过长期的城市偏向政策以后，应逐渐向农村偏向政策转变，在一段时间的发展以后，再以城乡共同发展为核心。

“城市”一词，无论是西方语义学的“城市”起源，还是汉字的“城市”起源，都有着双重的含义。从汉字来看，“城市”一词可以拆分为，“城”和“市”。其中，“城”原指都邑四周为了防御而建的城垣，由城墙环绕而成。因此其初始含义为保障，可以由硬保障引申为软保障即分配功能。如《墨子·七患》曰：“城者，在以自守也”、“筑城以卫君，造郭以守民”（《古今注》）。“市”初始含义指集中做买卖进行交易的场所，可以引申为经济功能。如《说文解字》曰：“市，买卖所也”。《易·系辞下》曰：“日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所”。[11]“城”与“市”相结合方为“城市”，也就是说城市的生产性功能与分配性功能不可分割。

针对现代城市进行的分析，也同样遵循这一原则，即城市具有生产和分配的双重功能。一方面，在城市的生产性功能中，生产者占据主体地位；另一方面，在城市的分配性功能中，分享者占据主体地位。在马克思的经典理论当中，人的全面发展是一切发展的核心目标，因此，人作为生产者和分享者的共同体，既是社会财富的创造者，也必然是社会财富的分享者。以城市的生产性与分配性功能为逻辑，可以从中找出我国城镇化发展战略转变的理论依据。在城镇化的进程中，农村转移人口和城市原住人口，共同参与了城市社会财富的创造，理应共同分享社会财富。这既符合经济学关于投入要求获得回报的基本逻辑，也是国家的十三五规划中所提出的共建共享的基本原则。

第二，构建城中村生活性公共基础设施的公私合作模式。以增加私人资本投资为关键的城中村生活性公共基础设施投融资改革路径至少包括三个层面：一是城中村生活性公共基础设施的市场准入机制。当前以意见等形式出台的基础设施私人资本准入制度，并未达到有效扩大私人资本进入的预期目标。因此，破除公共基础设施领域的垄断制约、增加对私人资本的立法保护是改革的前提。二是生活性公共基础设施预期收益的分享机制。对预期收益的关注，有助于解决当前地方政府的盲目投资导致的效益低下问题，在项目成立时更多考虑建成效益，进而实现私人资本对公共基础设施带来的收益的分享。[12]对于公共部门来说，城中村生活性公共基础设施公私合作的目标之一是实现项目风险向私人部门的适度转移。但是，对于私人部门来说，其呈现出的风险规避特征要求任何额外承担的风险都需要超额回报弥补。因此，应推进以保障私人资本投资收益与公共部门公共收益双重目标的收益分享机制，在保证公共基础设施产品、服务质量的前提下，向私人部门分配相应的收益。三是生活性公共基础设施预期风险的分担机制。不同来源的资金主体在分享公共基础设施投资收益的同时，能够有效分担可能的风险，进而改变当前地方政府承担主要风险的现状，符合经济学提高效率的原则，与我国推进包容、高效、可持续的城镇化相吻合，也是中国经济新常态背景下的必然选择。

6 结论

包容性的低成本居住区，是推进健康可持续的城镇化的必要条件。对于迁移至城市的农业转移人口来说，能够获得可支付、适足的低成本住房，是以人为本的新型城镇化的基本要求，也是新时代我国社会主要矛盾发生转变背景下，满足人民对美好生活的需要的基本内容。基于此，合理利用城中村的独特功能，增加生活性公共基础设施的供给，改进其住房的适足性和可支付性，切实满足农业转移人口的居住需求，是具有帕累托改进特征的可行路径。

注释：

①从中国现状来看，存在明显跳跃。重视农业转移人口社会保障需求、教育需求，但是在公共基础设施需求尚未有效满足的前提下，第二、三层次的需求满足程度就会降低，既影响了农业转移人口的城镇生活质量，也从总体上降低了我国城镇化的质量。

②实际上，作为公共物品供给的保障性住房选址大多比较偏远，同样存在生活性公共基础设施不足的问题。自2011年以来，国内各地陆续推出的保障性住房由于所处地段区位不佳、租金较高和准入门槛过严等因素，已部分出现弃购、弃租和闲置等现象。

③数据来源于《中国人口和就业统计年鉴》。

④数据来源于《中国城市年鉴》。

⑤房价收入比的计算：房价收入比=每户住房总价÷每户家庭年总收入。其中，每户住房总价=人均住房面积×每户家庭平均人口数×单位面积住宅平均销售价格； 每户家庭年总收入=每户家庭平均人口数×家庭人均全部年收入。

⑥数据来源：原国家卫计委发布的《中国家庭发展报告（2015年）》。

⑦独立租赁比例加合租比例。

⑧由“农村地区家庭户规模乘以各类保障性安居工程住房建成数量”计算得出。