人口疏解是治疗大城市病的蜜糖还是砒霜

姜思柔

【摘 要】基于近年来大城市疏散人口的政策，梳理人口流动管理相关政策的研究理论。通过对问卷调查结果、现有政策以及国际经验进行分析，运用SPSS的研究方法对政府的管理提出建议。面对流动人口问题，政府的核心不应放在如何控制人口的问题上，而应当是如何缩减周边省市地区与北京之间存在着的畸形差距。保障流动人口的各项社会福利保障，可以通过管理租房市场对流动人口进行登记，确保流动人口在京有合法安全的住所，同时达到预防危害公共安全的事件发生。

【关键词】政府；政策；城市规划

一、引言

2017年11月18日，北京市大兴区西红门镇新建村聚福缘公寓发生火灾，导致19人死亡，8人受伤。该建筑物是集仓储、生产经营和居住功能为一体的“三合一”场所，起火部位为起火建筑地下一层正处于设备调试阶段的冷库。事故发生两天后，11月20日，北京市展开了为期40天的安全隐患大排查大清理大整治专项活动，采取“限时清理、及时清退”的方法，清退违章出租公寓、库房、物流等场所。

虽然事故已发生一年有余，40天的安全隐患排查也早已结束，但针对此问题，我们以清理人口的做法导致大量人口流失、不利于城市经济发展为假設，通过问卷调查方式搜集相关数据，利用层线性模型进行研究。

二、文献综述

学界对于北京市流动人口的管理问题一直有着密切的关注与研究：张银锋，侯佳伟（2009）通过户口、居住、生育、就业四个方面，对北京市针对流动人口的管理政策进行梳理与对比，提出目前北京市针对流动人口管理的相关政策应当更加丰富与完善；秦宏宇、刘昂（2014）针对北京市流动人口的现状、特点与趋势做出分析与预测，提出政府应当从规范就业、产业结构调整、明确区域发展定位与提升服务理念四个方面对流动人口进行管理；王瑜，武继磊（2015）通过对北京市流动人口管理相关政策的梳理与研究，基于现有北京流动人口管理政策和研究状况，提出建立“以人为本”的新型人口城市化发展理念和制度体系等政策创新的建议；金顺（2016）通过介绍北京市流动人口变动历程，分析北京市流动人口空间分布，提出政府应当调整城市布局，引导流动人口分布，并强化对流动人口的管理与服务；王忠，安智慧（2016）从大数据角度入手，提出政府可以借鉴国外大城市管理经验，将大数据运用至大城市管理当中，李晓壮（2017）基于2011-2015年国家卫生计生委流动人口动态检测数据，得出目前北京流动人口存在的结构性问题，提出了从产业结构、城市空间，区域协调发展等方面治理的方法；李君甫、肖文倩（2017）从流动人口工资与社会保障的角度出发，提出要达到北京流动人口控制和疏解目的， 需要采取有力的措施提高河北省经济社会发展水平和产业结构， 依靠劳动力市场来调节劳动力的走向。目前学界针对流动人口的管理提出了许多办法，本文将通过对问卷调查结果及现有政策进行分析，以期对政府的管理提出合理的意见与建议。

三、国际经验

依据贝格、克拉森等学者提出的城市化四阶段发展理论模型，大城市地区人口分布变动及城市化的发展大致可划分为城市化、郊区化、逆城市化和再城市化四个阶段。各大城市及所在国家发达水平、大城市自身所处城市化发展阶段的不同， 其人口分布变动及城市化的发展也都相应表现出不同的特征。根据这一理论，发达国家大城市人口分布变动及城市化的发展比如伦敦、东京、巴黎都已经历了这4个阶段，而发展中国家的城市化由于经济发展水平等种种因素，大城市的人口分布变动及城市化的发展目前仍基本处于城市化或由城市化向郊区化过渡的前期阶段（王桂新等，2005）。北京目前还未经历完4个阶段，发达国家大城市的人口疏解经验丰富，值得借鉴。

发达国家的人口疏解方法可以分为两种：政府主导型和市场主导型。政府主要通过制定法律法规、行政规章制度等手段进行直接干预；市场主要通过产业政策、财政政策、税收政策、信贷政策、价格政策等经济手段疏解人口。有形的手与无形的手结合起来，促进城市健康有序地发展。

政府主导型：日本的《首都建设法》（1950年）等多部法律，调整城市空间结构和产业结构，控制东京人口无序增长（陈佳鹏等，2014）。英国通过制定大伦敦发展规划（2004年），来合理规划区域人口的空间布局，并颁布《绿带法》（1938年）、《新城法》（1946年），界定土地功能，带动人口向新城转移（魏庆，2015）。纽约通过实施“精明增长计划”（2000年），提升土地集约使用效率，防止人口边界无序蔓延。

市场主导型：纽约实行差别化地价、差别化税价、贷款优惠政策和公共资源向郊区倾斜政策（宋迎昌等，2013），鼓励企业和居民向郊区转移（魏庆，2015），并通过“租金控制法”，确保郊区租金稳定，为人口郊区化提供保障（王大伟等，2012）。东京实行“核心城高成本化管理”，提高中心城生活成本，引导中心城人口向周边地区转移。

从国外的经验来看，国外城市往往坚持“政府主导、市场引导”的原则，运用法律手段、行政手段、市场手段、经济手段，多管齐下治理。在国外城市人口疏解中，法律手段、行政手段主要表现为管理控制型、强制型的措施，具有直接性、强制性的特点，短期能够发挥效果；而经济手段、市场手段则表现为疏导的调节性措施，关注长期效益，具有宏观性和间接性特点，依靠看不见的手，但见效速度慢，符合客观规律。

四、理论和假设

基于上述理论，并综合考虑问卷数据的代表性和全面性，本文将结合以下变量对在京租住人群是否继续留京的影响进行分析。

（1）收入水平（x1）：一般来说，收入水平越高，能够负担生活成本的概率越大，继续留在北京的可能性也随之上升。

（2）生理年龄Yx2Y：在大城市继续打拼，很重要的一点是用时间来换取空间，越年轻的人拥有越低的时间成本，会更愿意长期留在收入水平较高的地方工作。而随着年龄增长，需要考虑和舍弃的东西也随之增多，如果发展空间的增长落后于时间的增加则会放弃继续留在大城市。

（3）学历水平（x3）：学历的高低并不必然决定留京的选择，但往往学历水平影响在大城市的生存和生活质量，而学历较高的人能够有更多的思考以及更好的权衡继续留下带来的影响。

（4）住房状况（x4）：对于租住北京的人口来讲，离开北京可能性更大，而对于购买住房，已经享受住房带来的户口、上学等种种福利的人口来说，离开北京的可能性会降低，其它住宅类型，比如单位宿舍或者公租房等，对人口在北京的长期居住具有正面的影响。

（5）对政府疏解人口的满意度（x5）：依据经验判断，对所在城市人口政策不满往往会想要逃离，而以上因素又构成了满意度差别的原因。

五、计量模型

根据对流动人口结构特征等的分析，针对上述5个变量在多元回归分析中建立多因素关系模型：

我们在分析过程中，为对解释变量进行约束，前提是在京租住的人群，同时上述变量均可以数值描述，以研究与被解释变量的关系，在分析过程中，依据变量系数显着性采用逐步增加变量检验的方式进行回归。

六、问卷调查数据描述与分析

此次问卷调查通过线上方式发布，得到了936次浏览，以及171份有效回馈。

在所有填写问卷的成员当中，男性占比48.54%，女性占比51.46%；根据北京市统计局的数据，目前北京市的男女比例达到了1：1，女性的数量在过去的几年不断攀升。这一变化在一定程度上是由于北京第三产业占据比例较大，而这当中对于女性从业者的需求数量在不断增加。

受访者的职业主要集中于互联网/电子商务、政府机关及金融业，分别占到16.37%，10.53%及8.19%；他们来京的时间处于3-5年者占比22.81%，6-10年者占比21.64%，0-3年者占比19.30%；受教育程度以本科为主，占到了50.29%；受访者中收入在5000-10000占比39.18%，10001-20000占比22.22%，3001-5000占比12.28%，可以看出主要集中于中低收入群体；租房的人数以52.05%的比例占据绝对高位；而大家在选择居住房屋时，65.13%的受访者表示不会考虑房屋隔断情况；而对于租金的预算，45.66%的人选择了2000-5000的选项，26.09%的人选择了1000-2000的范围。透过数字我们不难发现，租房支出占据了受访者收入的很大一部分，他们在选择房屋时更倾向于考虑價格因素，而对舒适度的考虑则相对被忽视。

此次调查，参与程度最高的人群集中在20-30岁的青年人当中，年龄段集中在26-30岁之间占到41.52%，其次为20-25岁的群体，占到20.47%，属于我们口中所说的90后，80后群体，他们之所以对此问题更加关注，在于近年来我国新生代流动人口的比重不断上升，2016年已达到64.7%。16-59岁的劳动年龄人口中，80后的流动人口比重由2011年的不足50%升至2016年的56.5%；“90后”的流动人口比例由2013年的14.5%升至2016年的18.7%，呈现稳步增长的趋势。这部分群体仍属于职场中的新生力量，多数仍不具备自购房屋的能力而不得不选择租房居住，因此，当面对与他们切身利益直接相关的事件时，自然会更加关注。当问及为何选择北京时，多数人的回答集中于相对较高的收入与更多的机会。

七、数据检验

根据问卷分析结果，我们将被调查者对此次政府政策的满意度作为自变量，是否有长期留京意愿作为因变量，得出结果如下：

从中看出，显着性小于0.05，因此我们认为政策对人才流失具有影响，但由于房租对人口的流失也具有影响，因此我们将住房形式作为控制变量，进行卡方测试（见下表）：

数据结果中引入住房形式作为控制变量，在租房的人群中，此次政策的满意度越低，离开北京的意愿越明显。结果表明，我们的假设成立，北京市政府此次清理人口的做法将导致大量人口流失、不利于城市经济发展。

八、结论与建议

目前对于流动人口管理的相关政策及建议都已出台，而且大家对于政策也都表示了支持，然而在本次调查问卷中，大家对于政府在此次事件的处理措施满意度方面的评分不高。这说明，目前在流动人口的管理过程当中，政府急需改善的是实施政策的方式方法。不应出现平时监管不严，而在事故发生后的处理阶段采用“一刀切”的方式。建议应当更多的根据事物发展的时间规律，循序渐进，以公民服务者的思维站在居民的立场上制定与执行政策。

其次，政府在流动人口的治理上应当将周边区域加入，共同治理协同发展。流动人口集中涌入北京的最主要原因在于区域经济发展的不平衡，以及各种公共资源分布的不均匀，不论是高校数量、医疗资源还是各项优惠福利待遇，北京无疑在周边省市当中具有绝对的优势。因此单纯地将流动人口疏解出京，只是从表面上将问题遮掩，实质并没有将问题解决。流动人口的集中返乡，或者更换城市便会将这种将问题逐渐转嫁于他省，时间久了，由于流动人口造成的城市病也会逐渐凸显出来，所以这种做法也只能暂时缓解压力，实质并不是最佳解决方法。其次，政府应当理清管理思路，充当服务者的角色而不是一味的采取“管控”的方式。因此，面对流动人口问题，政府的核心不应放在如何控制人口的问题上，而应当是如何缩减周边省市地区与北京之间存在着的畸形差距。当各种社会保障体系、公共服务体系及经济发展水平得到大的发展，市场机制得到有效的发挥，北京的流动人口增加了可以选择的机会时，所有的问题自然便会迎刃而解。最后，要保障流动人口的各项社会福利保障，可以通过管理租房市场对流动人口进行登记，确保流动人口在京有合法安全的住所，同时达到预防危害公共安全的事件发生。

总之，要实现有效的流动人口管理和管控是一项庞大的综合工程，需要社会各部门通力合作，以期实现流动人口的可控。

【参考文献】

1. 张银锋，侯佳伟.流动留守经历对大学生学业发展的影响[J].江苏第二师范学院学报，2017，33（07）：31-39+122.

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