濒危世界自然遗产对“三江并流”可持续保护的启示

张德顺

刘晓萍

刘 鸣

胡立辉

世界遗产保护状况监测是实施《保护世界文化和自然遗产公约》的重要手段。监测工作包括报告(Reporting)和反应性监测(Reactive Monitoring)两大类，联合国教科文组织世界遗产中心根据监测工作和多种渠道获取的信息，发布监测报告并做出相关决定。报告包括定期报告(Periodic Reporting)和保护状况(State of Conservation，SOC)两部分。定期报告由缔约国每6年提交一次，说明遗产地的“世界遗产公约”适用情况，该报告分区域进行，所有国家报告整理成《世界遗产区域性报告》。保护状况是根据世界遗产委员会多种渠道得到的信息决定缔约国是否需要提交，该报告需说明特定遗产的现状及存在的威胁因素，提交后由世界遗产大会对其进行审议。反应性监测是指世界遗产委员会向那些突出普遍价值(Outstanding Universal Value，OUV)可能或已经受到影响的世界遗产地派遣专家进行现场评估的一种监测方式[1]。根据反应性监测结果，OUV可能或已经受到重大影响的世界遗产将成为濒危世界遗产。

濒危世界遗产(World Heritage in Danger)是指被列入《濒危世界遗产名录》(以下简称《濒危名录》)的世界遗产，世界遗产委员会将那些突出普遍价值正遭受或可能遭受重大威胁的遗产地列入《濒危名录》[2]，以督促遗产缔约国政府关注相关情况并采取救助措施，是一种保护世界遗产的重要手段，濒危世界遗产保护状况改善后可以从《濒危名录》中删除(即“脱危”)。目前，濒危世界遗产有54项，包括38项文化遗产和16项自然遗产，自然遗产因濒危率远高于文化遗产而更易列入《濒危名录》[3]。

中国世界遗产事业起步于1985年11月全国人大审议批准中国加入《保护世界文化和自然遗产公约》[4-5]。自1987年我国第一次成功申报泰山等世界遗产以来，中国拥有世界遗产53项，其中自然遗产17项(包括自然与文化双遗产4项)。我国遗产事业目前面临的主要问题是“重申报、轻管理，重开发、轻保护”[5-6]，云南三江并流自然遗产地因保护不力进行过2次反应性监测。为防止我国世界遗产被列入《濒危名录》，需要加强对遗产保护力度的研究[7]。

遗产地威胁因素的识别是遗产保护的重要组成部分，关于世界遗产地威胁因素的研究大多停留在以下4个方面：一是世界遗产威胁因素总体分析[8-12]；二是单一威胁因素对世界遗产的威胁分析[13-17]；三是濒危世界遗产的威胁因素分析[18]；四是中国世界遗产威胁因素总体分析[4，6，19]。而对濒危世界自然遗产威胁因素及脱危措施研究较少。本文分析了11处濒危世界自然遗产列入《濒危名录》的原因及成功脱危的保护措施，针对我国云南三江并流自然遗产地存在的主要威胁因素，提出了适合的管理和保护措施，以防我国世界自然遗产进入濒危行列，避免让UNESCO世界遗产委员会向中国遗产地亮红牌。

图1 濒危世界自然遗产空间分布(底图引自http://www.gadm.org/)

图2 濒危世界自然遗产时间演变

图3 濒危世界自然遗产濒危原因

1 数据来源

本文数据来源于联合国教科文组织世界遗产中心网站(http://whc.unesco.org/)公布的1979—2017年监测数据、历年世界遗产大会对31处濒危世界自然遗产(包括1处除名遗产和14处脱危遗产)以及云南三江并流自然遗产地的评估决议。

2 全球濒危世界自然遗产威胁因素分析

2.1 全球濒危世界自然遗产时空分布

目前全球有31项世界自然遗产列入过《濒危名录》(图1)。其中非洲地区16项、阿拉伯地区2项、亚太地区3项、欧美地区4项、拉丁美洲地区6项，主要分布于低纬度地区。

濒危世界自然遗产随着时间推移，大致可分为3个阶段(图2)：缓慢增长期(1978—1991年)、快速增长期(1992—2000年)和稳定调整期(2001—2017年)。随着人们对遗产保护意识的加强和保护能力的提升，遗产地的濒危数量得到相应的控制。

2.2 全球濒危世界自然遗产濒危原因及脱危措施

2.2.1 全球世界自然遗产濒危原因

将31项濒危世界自然遗产的濒危原因分类整理，得出世界自然遗产濒危的主要原因有30多项，其中非法活动、战争或内乱、管理体系/规划和水利设施是遗产地最大的威胁因素。13处濒危世界自然遗产遭到战争或内乱等武装斗争的影响而列入《濒危名录》，其对遗产地的影响主要体现在增加遗产地的非法活动和削弱遗产地的管理。中国世界遗产目前不存在此类威胁，因此本文不具体分析这些世界遗产的濒危原因及脱危措施。18处非受到武装斗争影响的濒危世界自然遗产濒危原因如表1所示。

对18项濒危世界自然遗产濒危原因进行统计分析(图3)，其中50%的濒危世界自然遗产存在非法活动，39%受到水利设施和生物多样性锐减的威胁，33%存在管理体系/规划方面的问题。

非法活动：非法活动是濒危世界自然遗产的首要威胁。主要分为3类：1)偷猎导致旗舰物种数量急剧下降；2)乱砍滥伐导致动植物生境遭到破坏；3)非法放牧和农业侵占导致生境破碎化。

管理体系/规划不足：如因缺乏科学的遗产管理规划以及保护管理知识培训，并且没有足够的设施和设备而列入濒危遗产名录。因管理机构不健全而致使住房建设、粮食生产和水利设施影响水禽和鸟类数量等。阿曼的阿拉伯羚羊保护区(Arabian Oryx Sanctuary)因管理体系/规划的不足，致使濒危物种栖息地面积减少了90%，羚羊数量从450只减至8只，此外，还计划进行石油和天然气资源的开采，因其突出普遍价值的消失而在2007年被联合国教科文组织世界遗产委员会从世界遗产名录中除名。

水利设施：如因上游建设的大坝影响遗产地水文、限制淡水流入遗产地致使湖泊和沼泽的盐度急剧增加、公园水位下降等而被列入《濒危名录》。

生物多样性锐减：以上威胁因素直接导致遗产地生物多样性锐减，主要是基因、物种、生态系统和景观的流失或者退化。

2.2.2 全球濒危世界自然遗产脱危措施

濒危世界自然遗产脱危的主要措施包括(表2)：从国家层面成立遗产地恢复工作小组；申请国际救援项目，获得资金和技术支持；淘汰落后设施，更新遗产地保护、检测及监测设备；通过培训增强遗产地管理能力，鼓励遗产地周边社区参与遗产地的管理活动；进行科学研究以综合指导遗产地恢复计划；实施对遗产地水质、生物多样性等要素的监测；制定相关法律以控制非法活动；实施科学合理的旅游规划；新建设施要严格按照国际环保标准进行，并组织专家对其进行环境评估；进行边界调整和生态移民政策，减少农业、牧业、渔业和人口对遗产地的威胁。

3 云南三江并流遗产地威胁因素分析

3.1 三江并流自然遗产地概况

三江并流自然遗产地位于云南省西北部，由8个片区的10个风景名胜区和5个自然保护区组成，三江指的是金沙江(长江)、澜沧江(湄公河)和怒江(萨尔温江)(图4)。该保护区于2003年因满足登录标准的第7～10条而列入世界遗产名录，2010年经世界遗产大会审议通过边界调整决议，下图为边界调整后的遗产地分布图。三江并流是世界25个主要生物多样性“热点”之一，在中国11个地球“生物多样性保护的关键地区”中居于首要地位。该地区属于喜马拉雅山东端的横断山脉，拥有丰富的自然景观、独特的地质构造、复杂的生态系统和极高的生物多样性。

3.2 云南三江并流自然遗产地威胁因素

云南三江并流自然遗产地经历了12次系统性监测和2次反应性监测。根据历年IUCN评估报告和世界遗产大会对中国世界遗产的评估决议，我国云南三江并流遗产地威胁因素包括17项，其中最受关注的威胁因素是水利设施(每年都提到，总共12次)、管理体系/规划(10次)、矿业(9次)。

水利设施的潜在威胁从遗产地登录时就已经存在，主要指遗产地缓冲区外围规划建设的13座水电站，包括怒江上的马吉、亚碧罗、六库、赛格，澜沧江上的古水、乌弄龙、里底、托巴、黄登、大华桥，以及金沙江上的龙盘、两家人、梨园。其潜在威胁主要体现在两方面。1)建设程序不合理：在环境影响评估审核通过之前进行水电站建设，包括乌弄龙、里底、托巴、黄登、大华桥、梨园、阿海、鲁地拉、龙开口；2)环境影响评估不合理：没有考虑多个项目的综合环境影响，单一项目环境影响评估的质量和深度与拟建项目不符。

管理体系/规划的威胁包括5个方面。1)管理体系：遗产地由8个片区的10个风景名胜区和5个自然保护区组成，多部门重叠管理而导致领导、协调和决策等失灵；2)管理规划：保护区的管理规划延迟审批而没有执行；3)边界：没能涵盖所有体现遗产地OUV的高保护价值区域，遗产地存在大量村庄，没有考虑核心区之间和片区之间的生态廊道；4)旅游规划：没有战略性控制性规划，缺少大众生态旅游理念；5)管理能力和效能：缺乏对管理效能评估、调控、复位的有效机制。

图4 三江并流自然遗产地分布图(底图引自http://whc.unesco.org/en/list/1083/documents/)

矿业主要指红山片区存在遗产地登录前就已颁发采矿和矿产勘探许可证的区域，2010年经边界调整，目前处于遗产地缓冲区之外。其潜在威胁体现在2个方面。1)环境影响评估：没有考虑采矿和矿产勘探相关的环境影响评估；2)生态影响：没有对采矿和矿产勘探许可区进行监测，以发现其对野生动植物和片区间生态连接度的影响。

线性基础设施的潜在威胁主要是环境影响评估不合理：1)西电东送项目的战略环境评估因太复杂，仅由地方的研究院所对战略环境进行评估；2)没有考虑对遗产地自然风光的视觉影响和动态演替。

法律体系问题在于相关法律众多，但在具体的保护实践中缺乏有力的法律依据。主要体现在：1)法律保护主体不明确，导致权责不明晰；2)立法技术落后，法规文件涉及内容的广度与深度不足，可操作性不强；3)处罚力度不够。

非法活动主要包括非法采矿、非法采伐、非法边界侵占。旅游/游客/游憩的影响体现在总体规划中预计遗产地登录成功后旅游人数增长5倍。

遗产地有居民点，导致原住民传统生活方式与遗产地保护之间存在矛盾，出现动物饲养、住房建设、林业生产、地面交通基础设施、土地流转、社区和原住民感知与凝聚力发生改变等威胁因素。由于存在上述威胁且没有有效的动植物监测体系，最终导致野生动植物种类和数量锐减。

表1 濒危世界自然遗产除名或列入濒危原因

三江并流出现以上威胁，根本原因在于我国对登录世界遗产的真正目的认识不清，导致了世界遗产保护使命与当地经济发展需求之间的矛盾。联合国登录世界遗产的真正目的是让缔约国领土内的文化和自然遗产得到确认，并进一步保护、保存、展出和移交给后代，主要体现的是该国的责任而不是获利。然而，我国把成功申遗看作发展经济、开发旅游的敲门砖，以及政府官员的政绩表。

联合国教科文组织世界遗产委员会通过近15年的SOC报告频率以及SOC出现的相对时间距离来评估遗产地每年的威胁强度，威胁强度最低值为0，最高值为100。三江并流威胁趋势如图5所示，2008年以来其一直处于较高的威胁水平，这应引起我国相关部门的高度重视，并采取必要保护措施。

4 濒危世界自然遗产对三江并流可持续保护的启示

云南三江并流自然遗产地的主要威胁因素与很多濒危世界自然遗产相似，如关注度高的水利设施、管理体系/规划、矿业、非法活动和生物多样性减少分别是39%、33%、11%、50%和39%(图6)，且世界遗产委员会将三江并流的威胁水平认定为较高。我国应采取积极应对措施以防遗产地威胁因素恶化，进而列入濒危世界遗产名录。

根据我国云南三江并流自然保护地存在的威胁因素以及世界遗产中心给予的整改建议，结合濒危世界自然遗产濒危原因及脱危措施，提出以下建议。

1)环境影响评估。

水利设施、矿业、线形基础设施、交通基础设施、旅游规划等在实施前需进行环境影响评估，对评估指标的选择要科学合理，目前仅凭物理位置和海拔距离评估生态影响的方法还有待改善。考虑各建设项目之间的累积影响，应增加三江并流自然遗产地发展战略的环境影响评估。

2)综合管理效能评估。

综合管理效能评估包括五方面：第一，管理体系评估，通过管理体系的调整，避免因多部门重叠管理而导致的领导、协调和决策问题；第二，场地设计评估，通过场地设计提升片区内和片区间的连通性，增加具有高保护价值的附加区域，从而保证遗产地突出普遍价值的完整性；第三，旅游发展规划评估，将遗产地的旅游规划与自然保护相结合，减少旅游对遗产地的负面影响；第四，区域发展规划评估，对遗产地所在区域的能源利用、资源开采和旅游发展战略进行评估，从而协调区域发展与遗产地的保护管理；第五，监测体系评估，合理的监测体系能及时发现遗产地的威胁因素和程度，使遗产地能快速准确地采取相应保护措施。

3)管理体制调整。

针对遗产地的多部门重叠管理、权责不明晰等问题，可以通过设立自然遗产地管理局统一行使自然遗产地管理职责。该地区香格里拉普达措国家公园的试点建设为遗产地的管理体制调整提供了很好的范例。

4)监测体系。

对遗产地的主要威胁因素进行监测，如采矿及矿产勘探、大坝和道路等基础设施建设对野生动植物的影响，包括对生态系统和野生动植物的现状及变化趋势进行监测。监测与之相关的非法采伐、偷猎、森林火灾、过度放牧、旅游业等威胁因素，为遗产地野生动植物种群的恢复提供坚实的基础。

5)控制非法活动。

图5 云南三江并流自然保护区受威胁强度

图6 濒危世界自然遗产濒危原因与三江并流威胁因素的对比

表2 濒危世界自然遗产濒危原因及脱危措施

有针对性地制定相关法律以控制非法活动，完善原住民参与机制，建立反偷猎和采伐巡逻队，将偷猎者和非法采伐者变为守护者。通过农场饲料生产、牧区分区管理(限制使用区、有限使用区、多用途区)和引进改良的牲畜品种等手段减少放牧压力。为当地社区提供离开公园的机会。

此外，还可增加遗产地的资金投入和人力资源，加强遗产地科学研究，从而为遗产地的保护提供理论基础、资金及人力保障。

中国是世界自然遗产大国，2018年7月梵净山成功申遗后，我国世界自然遗产数增至13项，全球数量最多。自然与文化双遗产数4项，同澳大利亚齐居榜首。相比这些年轰轰烈烈的申遗事业，中国遗产保护之路任重而道远。我国经历数项世界遗产的反应性监测后，国家相关主管部门对遗产地的保护意识逐渐增强，但管理体系/规划、水利设施、矿业、旅游业等潜在威胁依然存在，这些因素对遗产地的威胁机制及威胁程度需要在未来的研究中做进一步的探讨。