全面落实总体国家安全观提升国家储备综合保障能力

杨子健 刘利娟

国家储备是维护国家安全，防范化解风险挑战的重要工具和手段。面对纷繁复杂的诸多矛盾和风险隐患，按照定向调控、精准调控要求，国家储备在履行职责使命时应精准发力，有的放矢，提高储备政策的针对性和有效性。然而，以往对国家储备功能描述时一般将其笼统概括为维护国家安全、保障经济健康运行、保持社会稳定，并未对其功能作用进行系统性的细化界定，不利于储备功能作用的有效发挥。总体国家安全观提出后逐渐成为我国制定国家安全战略的理论指导，以及研判国家安全形势的根本方法。本文以国家储备功能演进历史脉络和总体国家安全观为二维分析框架，详细阐述国家储备的各项细化功能，以期对国家储备理论和实践有所参考。

一、国家储备功能演变脉络分析

储备是人类规避风险的本能反应，因此从原始社会到现代社会储备从未停止。但随着社会生产力的不断进步，国家储备的功能不断发生变化。为更系统全面厘清国家储备各项功能，需要对储备功能进行历史地、连续地考察。

（一）原始的防风险功能

储备的原始功能是“积谷防饥”。由于古代生产力水平低下，粮食、兵器等重要物资总体处于短缺状态，因此必须提前准备，以备不时之需。时至今日，虽然社会生产力极大发展，但重要物资的可靠供应始终受到各种风险挑战的威胁，储备“积谷防饥”的功能也因此一直未变。储备的这一功能用现代语言描述就是“保险”，即保证风险发生时重要物资的可靠供给。现代储备保险功能表现在两个方面：其一是防备短缺，保证稳定、可靠供给;其二是平抑物价，中国古代“常平仓”即是为此而设计，防止囤积居奇，避免“谷贱伤农、谷贵伤民”。

（二）三次工業革命之后逐步形成的储蓄功能

随着社会生产力的不断发展，尤其是三次工业革命之后，全球化和经济一体化不断深化，重要资源能源在全球范围内进行配置并优先向经济发达国家流入，部分地区重要物资出现供过于求的现象，而其他地区可能出现供不应求现象。因而，储备在国家或地区经济中的“蓄水池”和“缓冲器”作用开始增强。尤其是在工业化过程中，各种重要能源资源消耗巨大，面临的供应中断风险不断增加，此时储备之于国家如同库存之于企业，主要用于保证国家机器稳定运转。同时，库存之于企业又是企业的流动资产的重要组成部分，而流动资产又具有较强的流动性和变现能力。对储备而言，其实际也是一国所持有的财富，而这种“财富”在当今高度发达的市场体系下更容易变现或作为国际支付的媒质，是一国除储备货币之外的重要财富积累方式，因此赋予了储备“储蓄”功能。

（三）现代金融体系下的投资功能

现代商品期货市场的建立意味着作为期货交易的各类商品具有了金融属性。20世纪60年代，特别是进入70年代以后，随着布雷顿森林体系的解体和世界石油危机的发生，利率和汇率出现剧烈波动，市场风险大幅增加。为规避市场风险，寻求套期保值，银行、企业和投资机构开始涌入金融衍生品市场，商品期货、期权等金融衍生工具也因此成为最基本的避险工具，作为一项投资性资产用于对冲通胀风险。有色金属、石油、粮食等基础原材料是全球商品期货的主导品种，交易规模占整个商品期货交易总规模的七成以上，成为与股票、债券等“纸资产”相对应的“硬资产”。而石油、有色金属等重要商品又是国家储备的主要品种，在某种程度上赋予国家储备“投资”功能，用以分散国家持有美元等“纸资产”的风险，获取商品价格上涨时溢价，抵消部分因重要商品价格上涨对本国工业生产的冲击。

综上，国家储备的功能作用随着社会生产力水平的提高而逐步演化，分别形成了保险、储蓄和投资三大功能，并成为国家储备维护国家安全的重要理论基石。

二、基于总体国家安全观的储备功能分析

总体国家安全观是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，党的十九大报告将“坚持总体国家安全观，走中国特色国家安全道路”确定为新时代中国特色社会主义建设基本方略之一。为贯彻落实总体国家安全观，更好实现国家储备维护国家安全的职责使命，本文在总体国家安全的框架下，从保险、储蓄和投资三大基本功能，对国家储备的功能进行细化，具体见表1。

（一）政治安全

政治安全是国家的根本，也是国家安全体系的核心，主要包含政权安全、主权安全、国家基本制度安全与意识形态安全等四个方面。国家储备在政治安全方面的功能主要体现在：

阻止或抵御影响价格或供应的单边政治行动。对于进口依赖度高、进口来源集中的重要物资，容易受到出口国单边政治行动的影响，一旦发生供应紧张或供应中断，将对本国相关行业乃至整个国民经济造成恐慌和严重威胁。近年来，国际上单边主义和贸易保护主义，石油、铁矿石等能源资源均发生过相关情形。

提供人道主义援助的物资供应。该功能是国家储备的常用功能，美国、俄罗斯等国均将此列入储备功能。国家储备通过储备相关援助物资确保人道主义援助物资及时供应。

为邦交国家发生物资短缺时提供支持。我国政府以维护世界和平、促进共同发展为外交宗旨，当邦交国家发生暂时短缺时，我国政府可利用国家储备为其提供物资支持，对于巩固和增强外交关系，提高国际地位具有积极作用。

（二）国土安全

国土安全是指主权国家领陆、领水、领空和底土的安全，不受威胁、侵犯、颠覆、破坏的客观状态。

国家储备在国土安全方面的功能主要是应对恐怖组织或分裂势力制造社会事件时造成的物资供应紧张。恐怖组织或分裂势力罔顾民生，通过制造恐怖和暴力事件等活动破坏基础设施、制造社会恐慌、扰乱正常生产生活秩序，这一过程中往往造成重要生产生活物资供应紧张，为此需要通过国家储备或紧急调配提供物资保障。

（三）军事安全

军事安全，是指国家处于不受战争威胁、军事入侵和军事利益侵害的状态。军事安全是国家安全的重要保障。国家储备在军事安全方面的功能主要体现在：

防备多样化军事行动重要物资供应中断。我国军队承担多样化军事任务，包括维护领土、领海、领空安全，维护海洋、太空、网络电磁空间权益，维护国内社会稳定，参与国际维和、国际反恐、国际人道主义救援，参与抢险救灾等。这些军事任务大部分具有急难险重的特点，对物资供应和保障具有较高要求，因此需要建立储备防止重要物资供应中断，为顺利完成军事任务提供保障。

扩充军备，提高军事实力。现代战争呈高投入、高消耗的特点。战前对战场建设要求高、投入多，加之现代高技术武器装备价格昂贵，战时作战消耗快，耗费巨大。因此，充足的军事物资储备是军事实力的重要体现，也是打赢现代战争的必要条件。

（四）经济安全

经济安全是国家安全的基础支撑，主要指在经济领域里，一国为实现本国经济的稳定、内部发展的可持续、各个部门的平衡等目标所确立的保障手段和过程。国家储备在经济安全方面的功能主要体现在：

阻止或抵御影响价格或供应的垄断行为。国家储备通过收放实施宏观调控，引导市场预期，调节供求关系，防止或抵制因垄断行为造成价格操控或供求失衡。

预防或打击重要商品市场投机行为。当发生战争或重大突发事件时，社会恐慌气氛加剧，国家储备通过政策宣传或市场投放，可以增强民众信心，稳定市场预期，从而起到预防或打击重要商品市场投机行为。

支持国际重要商品市场稳定。随着全球化和经济一体化的深入发展，我国经济与世界经济联系愈发紧密，国内外市场的互动性进一步增强，国家储备通过收储或投放，可以支持国际重要商品市场稳定，从而为本国重要商品市场稳定和可靠供应营造良好的外部环境。

调节供求关系，缓冲暂时短缺或过剩。对生产者而言，市场暂时短缺时，国家储备进行投放矫正扭曲的市场关系，使生产者不至于因市场误判而盲目投入扩大产能，避免产能过剩;市场暂时过剩时，也能够保持正常生产，减少生产能力的闲置浪费或盲目转产。

优化国家金融资产结构，分散外汇储备、债券等“纸资产”的持有风险，提高资产安全水平，促进国际收支平衡。近年来，国际国内金融市场动荡加剧，外国债券、货币等金融资产投资风险加大，客观要求国家进一步优化金融资产结构。国家储备兼具实物属性和投资属性，相对于“纸资产”具有更好的抗风险性，对于提高国家金融资产安全性具有积极作用。

（五）社会安全

社会安全是指人群在公共生活空间的安全，包括人民生命财产、社会生活秩序和生态环境的安全。国家储备在社会安全方面的功能主要体现在：应对重大突发事件，满足维持正常生产生活秩序所需的重要物资供应。我国幅员辽阔，国情复杂，重大自然灾害等各类突发事件频发。各类突发事件发生后，国家储备可通过投放储备物资，提供正常生产生活所需的重要物资供应。

（六）科技安全

科技安全，是指国家科学技术的发展和权益不受破坏和侵权的状态。进入21世纪，在新一轮科技革命的推动下，世界正发生着前所未有的变动和调整，科技安全在国家安全中的权重越来越大，直接影响着经济安全、军事安全、生态安全和政治安全等其他国家安全领域。国家储备在科技安全方面的功能主要体现在：

防止重要领域尖端技术研发和应用过程中关键材料供应中断。重要领域尖端技术研发和应用往往需要试验各类金属、非金属材料，这些材料一般较为稀有或较为敏感，无法及时通过国内生产或正常贸易渠道解决，因此需要国家事先进行储备以保证重要领域尖端技术研发和应用所需。

通过定向收储扶持和引导新技术研发和国内生产。根据产品生命周期理论，新技术研发和应用推广在市场机制作用下可能需要漫长时间。而且，新技术应用推广初期，相关产品价格高昂且可能存在一定技术缺陷，导致研发机构回笼资金困难，进而影响后续研发改进。为抢占科技前沿，加速技术创新和推广应用，国家储备可在重要领域新技术研发和国内生产初期进行定向收储，加速企业回笼资金进行后续研发，进而不断改进产品功能和质量，降低产品成本和市场价格，加速新技术应用推广。

（七）生态安全

生态安全，是指人的生活、健康、安乐、基本权利、生活保障来源、必要资源、社会次序和人类适应环境变化的能力等方面不受威胁的状态，包括自然生态安全、经济生态安全和社会生态安全组成的一个复合人工生态安全系统。国家储备在生态安全方面的功能主要体现在：配合环境保护政策，通过定向收储鼓励回收。为贯彻绿色发展理念，国家储备可配合有关环境保护政策，优先收储满足较高环保标准或通过资源回收再利用生产的物资或回收物资，进而提高厂商环保意识，促进环保技术应用。

（八）资源安全

资源能源是国家经济社会发展的重要基石。资源安全是一个复杂的综合系统，一般受资源禀赋、政治、经济、运输、军事等多方面因素影响。国家储备在社会安全方面的功能主要体现在：

抵御对外依存度较高的重要能源资源供应中断。此功能是国家储备最常见的功能。有關研究显示，未来较长时间内，我国石油、铁矿石、铜等资源能源消费规模还将进一步扩大，对外依存度持续提高。以石油为例，2018年其对外依存度已高达70%。因此，国家储备应当继续加强重要能源资源储备，保障重点物资供给安全。

应对突发情况或季节性重要资源能源供应中断。受季节变化、交通能力限制等因素影响，煤炭、铁矿石等需要长途调运的物资存在季节性供需不平衡。为应对此类情况，国家建立储备进行错峰调节，确保重要资源能源可靠供应。

建立资源地储备保护稀有资源。为保证稀有资源未来长期持续供应，划定部分重要能源资源矿藏地作为资源地储备，暂缓开发。

提高资源价值，实现生产者剩余。部分矿产资源因乱采滥挖、行业无序竞争等问题导致资源价值被低估，损害生产者乃至国家的整体利益。国家对此类物资进行政策性收储，通过扩大需求推动价格回归理性水平，实现生产者剩余，避免资源低价流出。

（九）核安全

根据国际原子能机构定义，核安全包含两层含义，一是核安保，指对涉及核材料、其他放射物质及其附属设施的盗窃、蓄意破坏、非授权进入、非法转移和其他恶意行为的防范、探测和响应。二是核安全，指在核设施的设计、建造、运行和退役期间，为保护人员、社会和环境免受可能的放射性危害所采取的技术和组织上的综合措施。

国家储备在核安全方面的功能主要体现在两个方面，一是防止核设备设施关键零部件、核原料等重要物资可靠供应。二是为消除核事故、核恐怖袭击等带来的影响开展相关救助物资储备。

三、政策建议

（一）强化责任担当，健全国家储备体系

本轮机构改革新组建国家粮食和物资储备局，有效整合相关部门储备职能，奠定了“大储备”，对国家储备改革发展的重要里程碑。国家粮食和物资储备部门应当深入学习贯彻总体国家安全观，强化责任担当，健全体制机制，创新发展理念，坚持融合开放发展，加快构建符合国家安全利益需要、统一的国家物资储备体系，不断提升维护国家安全综合保障能力。

（二）加强预警监测，完善政策工具箱

加强对相关领域潜在性、苗头性和倾向性问题分析研究，建立和完善与相关部门的信息共享和会商机制，健全重要领域和重点储备品种监测预警体系，及时准确发展相关风险隐患。强化预案管理，优化工作流程，进一步发挥国家储备精准发力、见效显著的政策优势，在充分运用价格、贸易等市场手段的前提下，创新和丰富国家储备宏观调控方式，分类施策，有效维护我国总体国家安全。

（三）提升运作管理水平，推动储备高质量发展

优化国家储备区域布局和品种规模，更好地服务于国家储备宏观调控和应对突发事件的大局;创新完善储备调控模式，加快构建科学规范、运转高效、实施有力的储备体系，推进国家储备现代化进程。

（作者单位：国家粮食和物资储备局资产管理与发展研究中心）