构建新时代国家应急管理体系

刘铁民 中国安全生产科学研究院原院长、研究员，国务院应急管理专家组成员

我国是自然灾害和其他事故灾难多发的国家，正处于工业化、城镇化快速发展时期，进入了各类突发事件发生频率高、破坏力大、影响力强的阶段，由于传统的和非传统的、自然的和社会的、国内的和国际的风险矛盾交织并存，今后一个时期可能是我国各方面突发事件风险不断积累甚至集中显露的时期。当前，我国应急管理体系与有效应对复杂多变的公共安全形势还不相适应，与迈向强起来伟大飞跃的经济社会发展阶段还不相适应，与国家治理体系和治理能力现代化的目标还不相适应，与人民群众日益增长的安全有尊严工作生活的期望还不相适应。中国特色社会主义进入新时代，构建新时代国家应急管理体系、提高国家应急管理能力势在必行，也是负重前行。

一、应急管理能力标志国家综合国力

近些年来，各种强度的自然灾害给人民群众生命、健康、财产、家庭都造成了巨大伤害，上海外滩踩踏、长江“东方之星”沉船、天津滨海新区危险品爆炸、深圳光明新区排土场垮塌等一些本可避免的事故灾难也造成严重负面影响，值得深思与警醒，这也凸显了一些地方在应急准备和应对能力方面存在较大问题和短板。要深刻理解党中央、国务院重构国家应急管理体系的战略部署，将重构国家应急管理体系放到维护最广大人民根本利益中来认识，放到贯彻落实国家总体安全观中来思考，放到推进国家治理体系和治理能力现代化中来把握，深刻认识重构国家应急管理体系对于为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安编织全方位、立体化的公共安全网的重要意义。

（一）我国已经到了迫切需要加强公众安全保护的关键阶段。不同社会发展阶段，群众的民生问题重点不同。当前我国即将进入全面小康阶段，民生问题已不再是简单的衣食住行，平安已经成为老百姓解决温饱后的第一需求，安全、环境等问题也就有了前所未有的政治学和社会学意义。一般来讲，公众对重大突发事件的反应可能表现为“耐受”“容忍”和“爆发”三个阶段，政府为公众所提供的公共安全保障程度不能滞后于经济发展水平，不能明显低于公众期望，更不能超出社会承受力，否则就会使公众难以容忍，对政府社会治理能力产生怀疑，进而导致社会普遍不满，“民生赤字”增加，甚至可能出现强烈反应。国际实践表明，一个国家对公众的安全保护水平取决于三个维度要素：一是经济基础与生产力水平；二是科学与工程技术能力；三是执政理念、发展模式、价值观认同，特别是地方政府的宏观政策导向。从我国当前实际看，经济基础和财政投入能力、工程技术水平已不是主要障碍，如果自然灾害还经常造成严重人员伤亡、重大安全事件和事故还频繁发生，公众自然会把导致问题的关注焦点和不满集中在政府执政理念、根本发展目标等与社会管理密切相关的方向上，而这些问题具有较高的敏感性，如长期得不到有效解决，必然会影响政府公信力，所以现阶段加强应急管理既是正当其时，也是势在必行。

（二）确保国家长治久安需要通过加强应急管理减少脆弱性、增强抗逆力。脆弱性是指承载体在致灾因子作用下，易于受到损害的特性；抗逆力是指一个个体、社区、城市等适应变化条件，抵抗并从灾难破坏中快速恢复的能力。传统应急管理认为：灾难和事故的过程与后果主要取决于灾变原发源强，如地震级别、暴雨降水量和飓风速度等，但现代风险管理理念则特别强调人类应对各类突发事件所表现出的脆弱性和抗逆力。脆弱性和抗逆力对灾难的演变过程和损失后果具有显著影响，尤其是在巨灾应对过程中可能会整体涌现出的系统脆弱性，是成为灾变扩展和加剧的主导因素，有时甚至是产生破坏性后果的最本质原因，这也是源发强度相同灾害造成的破坏后果在不同地区大相径庭的主要原因。2015年第三次联合国世界减灾大会通过的《仙台减灾框架》，将减轻灾害风险、增强国家和社区抗逆力作为所有国家和地区2015—2030年减灾行动目标。

我国在实现中华民族伟大复兴的历史进程中会遭遇各种各样的风险与挑战，可能会遇到更加严酷和复杂的突发事件，甚至可能会逼近国家公共安全的底线。现代城乡人员高度密集，城市运行和工业生产系统越来越庞大、越来越复杂，各个系统之间的关联越来越高，使城市运行大面积障碍、大范围暴发传染病、大规模网络安全事件、核事故等重大突发事件发生率提高。这些事件具有极端小概率、巨大破坏性、高度复杂性的特点，在一个国家或地区很少发生，甚至从未出现过，我们应对这类巨灾和危机经验明显不足，也很难做出有效的准备和响应，这将是我国未来发展的最主要威胁之一。这就要求我们提早做好应急准备，深入评估可能面临的安全风险，下大力气减少重大灾难或事件面前的系统脆弱性，增强抗逆力，力争不出现重大灾难或者确保中华民族在重大灾难面前能扛得住、过得去，确保中华民族伟大复兴进程不被迟滞或中断。

（三）公共安全事件现实风险度及其控制能力是国家经济社会发展水平的标志性反映。应急管理是政府的基本职责，也是一项科学化、专业化、综合性非常强的工作。国内外一些看似并不严重的灾害造成群死群伤，一些原本可以避免的严重事故带来十分恶劣影响，表面看个人或者个别部门似乎应当承担很大的责任，实际上由于个人或单一因素对此影响很小，而源于组织性因素、社会性因素和文化性因素的系统结构性缺陷才是同类问题反复出现的最主要原因。研究表明，全球因灾造成人员死亡和受冲击主要发生在发展中和不发达国家，分别占65.6%和98%以上；而因灾造成经济损失主要发生在发达国家，占比为64%以上。人们都期望也需要政府在他们困难时提供帮助，也常常不自觉地对灾难面前不同国家和地区政府的应对表现进行比较。现在，中国特色社会主义的优势已成为共识，如果连公众最基本的生命安全都保障不了，就会使公众对中国智慧、中国方案产生怀疑。能否建立务实高效的国家应急管理体系，考量着我们推进国家治理体系和治理能力现代化的能力。

总之，公共安全事件现实风险度及其控制能力是国家经济社会发展水平的标志性反映，公共安全的发展历史具有明显的阶段性特征，国家的公共安全政策应从经济、社会和技术现状出发，与国家经济社会发展总体战略目标相协调。加快建立和完善国家应急管理体系，提高应对公共安全事件或者事故的能力，是当前我们推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求，也是实现人民安居乐业、国家长治久安的迫切要求。

二、新时代我国应急管理体系建设的挑战

我国传统的应急管理体制暴露出条块分割、信息沟通不畅、资源难以整合、协调力度不够、重复建设严重等问题。当前我国应急管理体制改革定位在加强、优化、统筹国家应急能力建设，核心目标是构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系。国家应急管理体系建设涉及各层级政府、各有关部门和社会各个方面，而且自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件的关联性、耦合性越来越强，这给构建新时代国家应急管理体系带来了巨大挑战，笔者认为应急管理体制改革之初，尤其需要解决好以下三个方面的问题。

（一）着力解决好各层级、跨机构和全社会协同一致、形成体系的问题。体系的本质特征在于它的整体性，其功能和属性不是各个要素或子系统的简单相加，要素或各子系统最优未必能达到整体最优，而是要使各个子系统科学地整合以结构最优实现“整体最优”。政府机构设置多是“功能型”的，即承担某一领域的具体职能，而应急管理机构是“使能型”的，这就需要在保持有关机构功能基本不变的情况下，通过统筹、协调、监督等来推动在应急管理中发挥作用，这决定了协调一致始终是各国应急管理部门需要面对的挑战。

我国突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，这些事件的应急管理工作并非都是应急管理部承担，即使应急管理部自身承担的自然灾害、事故灾难应急工作，也需要明确与相关部门和地方各自职责分工。如何构建协调配合机制，如何使应急管理部门承担起国家应对特别重大灾害指挥部工作，没有现成经验可循。按照习近平总书记提出的构建国家全方位立体化公共安全网的思想，我国应急管理体系要满足以下要求：一是必须能够应对各类突发事件的多灾种应急；二是能够适应多尺度，既可以应用于某个地区，也可以应用于全国乃至国外活动，能有效应对各类不同破坏强度、影响规模和波及范围的重大突发事件；三是能够采用多措施，包括政治、经济、技术和社会各种方法应对灾害；四是能够综合协调多个部门统一一致的活动，实行联合响应；五是能够完成从重大突发事件的预防、准备、响应和恢复、多个阶段的应急管理任务。如何实现这“五多”要求，解决好应急管理中各层级、跨机构、全社会以及部门内部协同一致，将决定我国应急管理体制改革成效。

（二）着力解决好防灾减灾和安全生产既不各自为战也不混为一谈的问题。应急管理部的职能是“主要负责国家应急管理及体系建设，组织开展防灾救灾减灾工作，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作；负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等”，概括起来就是防灾救灾减灾和安全生产两大类。这两类职责目标都是为了提高人民群众安全感，理念上都强调以人为本、安全第一、生命至上、安全发展，在方法上都强调预防为主、风险治理，都是建设平安中国的重要部分，但是二者又有一些区别。一是在责任主体上有差别：安全生产责任主体是企业，一般经费投入也要以企业为主；防灾减灾救灾要求地方党委和政府发挥主体作用、承担主体责任，这是需要政府财政投入的纯公共产品。二是在基本前提上有差别：安全生产强调一切事故皆可预防；而应急管理工作的前提是“假设事件肯定发生”，且自然灾害灾变强度一般难以预测和控制，工作的着力点和关键是减轻灾害后果。三是在政府职责定位上有差别：安全生产政府的重点职责是行政执法；而防灾减灾救灾需要政府引导全社会做好准备，识别并减轻灾害风险、减少应急体系的脆弱性并增强抗逆力。四是在适用主体法律上也有差别：安全生产的基础性法律是《安全生产法》及其相关法规，而防灾减灾应急管理工作的基础性法律是《突发事件应对法》及其相应的专业性法规。这些联系和差别，决定了应急管理部门应将加强防灾救灾减灾和安全生产工作有机融合，同时也要注意工作性质上的差别。

（三）着力解决好应急准备在应急管理部工作中的地位问题。传统的应急管理主要强调事后的应急响应和应急救援，认为只要应急反应迅速就能达到目标。美国“9·11”恐怖袭击、日本“3·11”大地震后，国际上对应急管理的思想发生了重大改变，认为应急管理的重点是事件发生之前，针对可预期的风险做好应急准备，并且将应急准备由应急管理预防、准备、响应、恢复四阶段中的一个，转变为贯穿在四个阶段中的最基础行动，足以体现其重要性。大量突发事件应对的教训证明，应急准备决定应急响应的成败；应急准备能力如何，决定公众生死存亡。我国应急管理体系建设具有后发优势，也可以借鉴国际先进理念，把事故发生之前的应急准备工作摆在应急管理政策的制定、资源配置的优先位置，也只有提早研究“全国准备”“全社会参与”的顶层设计，加快形成与面临风险相匹配的应急能力，才能确保事后的应急响应和救援高效有力。

三、加强应急管理基础性工作的几点建议

我国新的应急管理体系还处在创建初期，面临许多困难与挑战，要坚持底线思维，强化忧患意识，既要努力解决当前应急管理工作中突出的难点，也要注重事关长远的基础性建设，既要强调体制机制的创新，也要注意历史的传承以及现实的磨合，防范化解重大风险。为此，提出以下几点建议。

（一）启动国家重大突发事件情景构建工作。重大突发事件“情景”不是具体案例的投影，而是在风险评估基础上，基于普遍规律和现实背景下，无数同类事件及其衍生影响的集合和凝练，是假设而且肯定会发生的事件。英国内阁国民紧急事务秘书处制定了“国家风险评估”工作规程，曾发布《实现英国的潜力：未来对英国的战略挑战》，通过确定5年期内的风险和绘制约80个危害和威胁到风险矩阵，以指导政府部门的应急准备和规划。美国采用了情景、任务、能力的应急准备模式，《国家重大突发事件情景构建》中设置了15个情景，6个在美国从来没有发生过，3个在世界范围也没有发生过，但这些重大突发事件一旦发生会造成极其严重的后果，对国家和公民都是战略级风险，必须事先做好准备；《通用任务清单》明确了突发事件应对4个阶段的1600多项通用任务；《目标能力清单》明确了5个方面的37项核心能力。近年来，北京、广州、成都等城市和中石油、中石化、中海油和天津滨海新区中的一些大型企业都先后开展了以情景构建为先导的应急准备工作，国家有关部门也组织了国家重大事故灾难情景构建的先期工作。情景事件由于风险极大、情况异常复杂、处置极其困难、后果十分严重，一般被视为一个国家安全层面面临的主要威胁和挑战。对于常规突发事件我们已具备较好应对能力，但对情景所描述的危机和巨灾我们几乎没有多少经验，也很难做出有效准备和响应，所以重大突发事件情景被看成是国家应急准备规划和应急能力建设指向的核心。建议尽快开展国家风险评估和重大突发事件情景构建工作，以应对“情景”事件为导向，以“构建情景、明确应对情景事件的任务、建设完成任务所需要的能力”为基本过程，增强国家应急体系建设特别是应急准备的系统性、协同性和针对性。

（二）加强应急管理法治化、规范化、标准化建设。2007年发布的《突发事件应对法》是我国第一部应对各类突发事件的综合性法律，但是这些年来执行力度似乎不够，一方面是因为缺乏执法主体、未明确主要负责部门，所以很难进行执法行为的考核和检查；另一方面缺乏配套法规支持，影响了其执行力。应启动《突发事件应对法》修订和配套法规建设工作。美国近年来应急管理工作取得重大进展，很大程度上得益于形成了完整的规划体系和文件体系，应急管理的规范性和标准化建设成效显著，特别是《全国突发事件管理系统》《突发事件指挥系统》和《全国预防框架》《全国保护框架》《全国减灾框架》《全国响应框架》《全国恢复框架》以及一系列指南、规范，使得在重大突发事件应急管理的全过程有了标准化的框架。欧洲、日本都在使用这一体系，出台了《国民紧急状态法》《应急管理准备和响应指南》《应急管理恢复指南》《政府对突发事件响应的安排：操作手册》等文件。我们应借鉴国际经验，加强顶层设计和战略规划，明确事件表和任务图，逐步推进应急管理的规范化、标准化建设，逐步建立预防与准备、监测与预警、应急处置、恢复与重建等各环节的工作指南体系。当前，可以考虑启动国内外应急管理制度化的系统分析和建设需求的重大项目，为我国应急管理制度化的顶层设计提供发展蓝图。

（三）提高应急预案建设的层次性、协调性和应急演练的针对性、有效性。通过几年来的不懈努力，我国已初步建立了横向到边、纵向到底的预案体系。在解决了“从无到有”的问题之后，如何提升应急预案质量、提高应急预案的有效性成为全社会普遍关注的问题。过去传统的观点认为，应急预案主要针对事发后的现场抢险的方案，但现代应急管理的理念认为，应急预案的主要功能之一是在事故发生之前，指导我们针对现实风险做好准备，与事后响应一气呵成。过去，应急预案的编制主要采用的是模板制作法，这就难免出现官僚主义和形式主义的倾向。现代应急预案的编制方法是基于情景、任务、能力的技术路线和编制方法，通过“情景”引领和整合，使应急管理中的规划、预案和演练三项工作在目标和方向上能够保持协调一致，使预案所涉及的部门以及不同部门、不同功能和不同层次的预案之间有效衔接联动。美国2009年发布了《集成规划系统》，指导建立包括战略指导书、战略预案、联邦跨机构概念预案、区域概念预案、州应急行动预案、地方应急行动预案等在内的应急预案体系，实现了预案的有机衔接，值得借鉴。从1997年开始，联邦应急管理局（FEMA）就每年组织一次应急准备评估，从2000年开始，每两年组织一次应对高度逼真事件情景的国家应急演练，每次都有上万人参加。我们也可考虑制定相应的应急评估和演练计划，发现并跟踪解决问题，检验和提高应急能力。

（四）强化各级领导干部重特大突发事件应对能力建设。近些年，一些地方和部门在应对突发事件中存在很多不足，例如：在与媒体的沟通方面，“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故、天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故后都引发了轩然大波。美国、日本等国都建立了比较完善的官员应对突发事件培训的分类分层模块与台阶式的培训体系。从近些年的经验教训来看，我国领导干部需要重点培养五种应急管理核心能力：一是持续学习能力，要及时了解国家对应急管理的基本政策、法律法规和应急管理基本知识，能够从过去的经验和教训中学习；二是风险理解和风险管控能力，具备发现风险、认识风险、警觉风险、治理风险的能力；三是重大事故发生之后的指挥和协调能力，在事发后，当事故应对超出自身领导范围之时，如何协调好各方关系，建立友好伙伴关系，如何临危不惧，有效指挥和保证受灾群众及救援队伍的安全；四是与公众沟通的能力，如何争取公众的理解，得到公众的支援，这种能力不是与生俱来的，需要通过学习、培训和演练才能逐渐培养形成；五是把握总体国家安全观的能力，在媒介传播如此发达的年代，如何避免局部地区的风险变成国家整体的风险，避免普通风险变成政治风险，这就要求领导干部在处理重大突发事件之时，在预防、准备、响应、恢复等任何阶段，必须胸怀全局，树立总体国家安全观。在当前形势下研究设计完备的国家应急管理培训体系，加强干部应急培训具有十分重要意义，这类工作还必须贯穿国家应急管理体系建设全过程。

（五）研究制定“全民应急文化建设纲要”。国家应急准备和应急响应是全社会应该承担的共同责任，每个公民既是灾害面前的受灾者，也是负有责任的应对者，个人和社会准备是国家应急准备成功的基础，通过综合的、层次化的和全国性的方法形成每个人的抗灾能力，对于应对巨大风险和威胁非常必要。1976年唐山大地震被埋压群众63万，其中有80%即48万人通过自救互救获救；2008年汶川大地震被救出8.7万人，其中7万人是自救互救，军队救出约1万人，各类救援队救出约7400人，这足见提高公众应急能力的重要性。众所周知，完善的全民应急文化建设机制是日本灾害伤亡率大大低于世界平均水平的重要原因，我国汶川大地震中的桑枣中学奇迹和玉树大地震中的玉树民族第一中学无一人伤亡，就得益于日常灾难求生教育。为此，建议研究制定“全民应急文化建设纲要”，让强化应急准备、提高应急能力成为全社会的自觉，不断增强全社会应急责任意识、风险识别水平和避险自救互救能力，构建全民应急工作格局。