严防“灯下黑”：加强纪检监察干部监督

文_贺海峰

“监督者由谁监督、如何监督”是各国执政党共同面临的难题，也是我们党长期执政必须攻破的一个“堡垒”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持党要管党、全面从严治党，以“打铁必须自身硬”的使命担当，提出解决好“谁来监督纪委监委”的问题，清除害群之马、严防“灯下黑”、保持队伍纯洁。特别是通过设立专门的内部监督机构、制定党内法规和法律等举措，纪检监察干部监督工作取得了显著进展。但同时也应该看到，这项工作尚处于探索阶段，在实际执行中有待进一步完善；伴随国家监察体制改革的推进，各级监察委员会拥有更大的监督权，纪检监察干部被“围猎”的风险随之增加。在巩固发展反腐败斗争压倒性胜利的新形势下，如何理性看待我国纪检监察干部监督的现状、问题和不足，未来一段时期又将如何从制度层面进行完善和深化？对此，全党全社会都极为关切。

一、当前纪检监察干部监督工作存在的问题和不足

国际廉政理论认为，可从反腐败机构、反腐败法律制度和反腐败战略三个方面来评估一个国家或地区的反腐败体制机制。本文在借鉴这一理论框架的基础上，结合我国纪委监委干部监督的具体实际，从机构设置、制度建设、战略战术、外部监督四个维度加以评析。

（一）专门监督机构的权威性、专业性有待持续提升

2014年3月，为进一步强化自我监督，中央纪委成立纪检监察干部监督室。作为内部监督的专门机构和直接执行部门，其监督对象为中央纪委机关、省级纪委及派驻机构领导干部。循此模式，各省市纪委及部分县级纪委也先后成立纪检监察干部监督室。同时，明确各级纪委书记是内部监督工作第一责任人，一名副书记具体分管干部监督室。从过去五年多的运行情况看，这一新设机构在纪委监委干部监督中发挥了重要作用，但仍存在改革不到位、权威性专业性不足等问题，主要表现在两个方面。

一是易受干扰，权威性相对不足。干部监督机构能否发挥“最后一道防火墙”功能，关键在于其是否不受干扰、独立履职。从纵向看，目前重点强调上级纪委对下级纪委的单向监督，但在实践中缺乏有效的监督手段和措施；分管干部监督室的副书记或常委，一般同时分管其他被监督的职能部门。从横向看，干部监督室作为纪委监委的一个内设机构，监督主体和客体处于同一系统，开展监督事实上存在不小的阻力和困难。这就容易导致干部监督机构不愿监督、不敢监督、监督过软等问题。

二是力量有限，专业性相对不足。纪检监察干部监督室的干部作为“打铁的人”，自身的政治品格和专业素质必须足够过硬。但从现实情况看，监督力量和监督效力往往呈现“层层递减”的趋势。目前省级纪委监委干部监督室编制平均为9～10人，市级一般配备3人左右，县级则仅有1～2人；不少纪检监察干部监督室与机关党委合署办公，同时承担其他工作任务，聚焦主责主业不够。相较于监督对象的点多面广，执纪审查力量明显不足，主动发现问题的能力偏弱、渠道偏少。由此容易导致案件查处比例、案件质量偏低等情况。

（二）对重点领域、关键环节和“关键少数”聚焦不够

党的十八大以来，中央重视纪检监察机关自我监督，强调把权力关进制度笼子，建立了一系列规范性工作流程和长效机制。2017年，中央纪委出台《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，首次对纪委监督执纪工作的全流程和各环节进行明确规定；2018年，全国人大出台《中华人民共和国监察法》，专设“对监察机关和监察人员的监督”一章。但在实际操作过程中，一些纪检监察机关对“监督的再监督”理解不到位，内部监督的标准较宽泛、重点不突出，对重点领域、关键环节和“关键少数”聚焦不够。

一是对纪检监察干部廉政风险点的监督面临新的挑战。从政治经济学和信息经济学视角看，腐败的结构性根源是两个“不对称性”，即信息不对称性和权力不对称性。（胡鞍钢、王绍光、周建明：《第二次转型：国家制度建设》，清华大学出版社2009年版，第252页）一些地方对纪检监察干部监督，仅仅停留在吃拿卡要、懒政怠政等方面，尚未突出纪检监察的行业特点，更未触及权力滥用的问题本质。从一些已查处的腐败案件看，纪检监察干部的廉政风险点，可分为问题线索处置、案件调查两大类。前者包括线索归口受理、提出处置意见、调查初核、出具结论及提出处理建议等环节，后者包括立案审批、开展调查、撰写调查报告、审理复核、处分报批与执行、后续处理等环节。在此流程和环节中，相关人员利用信息不对称性向被调查人通风报信等；利用建议权甚至决策权，为特定关系人保驾护航。

二是对纪检监察干部“关键少数”监督仍然缺少有效手段。从权力结构看，案件线索的处置、初核、调查等环节的决定权，主要集中于纪委监委主要领导；纪律审查部门既有执纪监督权又有执纪审查权，自由裁量权仍然比较大。近年不少已查处的纪委监委干部，都曾担任单位或部门“一把手”。党的十八大以来，中央提出“两个为主”，强化了上级纪委对下级纪委的领导；提出“两个责任”，明确党委担负主体责任、纪委担负监督责任。但一系列案件表明，对纪检监察干部的监督上级纪检监察机关往往因地域较远而难以监督，同级党委则有可能顾忌上级领导而不敢监督。目前发现问题线索的手段仍然不多，过多地依赖问题线索举报。如何强化对纪检监察干部“关键少数”监督，有待于在实践中进一步破解。

（三）传统的“办案式”监督、事后监督存在明显局限

监督是纪委监委的第一职责、首要职责。纪检监察干部监督，则是对监督者的再监督，不能不执行严之又严的标准。特别是监察体制改革以来，面对外界“超级权力机构”的疑虑，纪检监察干部监督的责任更大、担子更重。监督的本质是及早发现问题，及时纠正偏差，防患于未然，让纪检监察干部少犯错误、不犯错误。但从我们调研了解的情况看，这是当前最为薄弱的环节之一，有人甚至错把执纪、惩戒等同于监督。

一是日常监督尚未真正破题。针对纪检监察干部的监督，具有不同于一般公职人员监督的特殊复杂性。纪检监察干部作为监督者，具有较强的反审查能力；由于长期在外办案，容易疏于管理监督。受办案保密纪律等多方面因素影响，纪检监察干部较少主动汇报执行公务情况；由于顾虑侵犯个人隐私权等诸多原因，纪检监察干部监督机构也很少开展明察暗访等日常监督工作。特别是对纪检监察干部“八小时外”的社交情况、生活作风等监督，往往处于缺失状态。

二是“治未病”依然任重道远。把监督挺在前面，抓早抓小、防微杜渐，是对纪检监察干部的最大爱护。一段时期以来，对于如何有效开展事前和事中监督，纪检监察干部监督机构一直缺少有力抓手。有的干部不善于发现问题线索，只盯着严重违纪违法线索，离开信访举报往往不知所措。事实上，执纪远远不是监督的全部。例如在监督的职责内容上，还应涵盖纪检监察干部履职尽责是否存在不担当、不作为等现象；在监督的途径方式上，还应涵盖利用大数据工具、实施廉政风险预警、深化运用“四种形态”以及约谈、质询等。只有抓住苗头性倾向性问题，才能使其及早收手知止。但在一些地方和基层单位，对此思考并不深、探索也不多。

（四）协同监督和社会监督的作用发挥得不够充分

外部监督是纪检监察干部监督工作的重要组成部分。没有外部监督强有力的支持配合，内部监督很难取得最大成效。例如纪检监察干部监督机构直接查办的案件，相当一部分来自于相关单位和干部群众的举报。但由于纪检监察工作的特殊性，外部监督目前依然比较薄弱。

一是体制内其他权力机构的协同监督相对乏力。国家监察体制改革之后，检察机关的反贪、反渎和职务犯罪预防机构、职能整体划转至监察委员会。基于职责定位、信息安全等方面的考量，同级人民代表大会、党委组织部门较少对纪检监察干部进行实质性的监督；审计部门的监督主要侧重于财务、后勤等具体事务；公安机关即使发现纪检监察干部涉及经济犯罪，往往需要移交纪检监察机关调查处理。

二是社会监督特别是群众监督、舆论监督的渠道不够畅通。纪检监察工作具有专业性，对象主要涉及领导干部和公职人员，加之群众和媒体的知情、沟通等机制不完善，对纪检监察干部的监督较难介入和实施。

二、完善和深化纪检监察干部监督工作的几点建议

“权力是最大的腐蚀剂”，纪检监察干部身处正风肃纪反腐第一线，时刻面临被“围猎”、被腐蚀的考验。特别是监察体制改革启动以来，纪委监委的监督范围扩大、权限扩展，一旦出现执纪执法者违法违纪问题，则容易被放大甚至引起外界对改革的质疑（秦前红、叶海波等：《国家监察体制改革研究》，法律出版社2018年版，第12—13页）因此，必须强化对权力的监督和制约，确保纪检监察权力在正确轨道上运行。进一步深化和完善纪检监察干部监督，根本在于以政治建设为统领，真正用制度管权管人管事。

（一）强化主体责任，提升专门监督机构的权威性专业性

纪检监察干部监督机构在推动纪检监察干部队伍自我净化、自我完善、自我革新、自我提高等方面发挥着重要作用。未来应进一步强化主体责任，提升专门监督机构的权威性专业性。

一是加强组织领导，强化主体责任。《中国共产党党内监督条例》《中华人民共和国监察法》等党纪国法对党委（党组）、纪委监委的监督责任进行了明确界定。其中，党委（党组）在党内监督中负主体责任；纪检监察机关监督各级党组织履行主体责任情况，同时在纪检监察干部管理监督上也负主体责任。中央纪委干部监督室成立之初，就明确由常务副书记分管、一名副书记协管，足见高层对纪检监察干部监督工作的重视程度。地方纪委监委机关应提高政治站位，赋予专门监督机构更多权威、更高要求；主要负责同志应履行好第一责任人的责任，加强对本级和下级机关相关工作的领导；机关党委、组织部、案管室等职能部门在各自领域内也应严格落实主体责任；专门监督机构应通过联席会议等形式，加强与相关职能部门的信息共享、协调配合。

二是突出政治标准，提升专业水准。“打铁必须自身硬”，对纪检监察干部监督队伍的要求，必然严于一般纪检监察干部。应把好政治关、廉洁关，在入口上就应实行最严格的资格审查，特别是严格核查其个人有关事项报告。还应把好业务关，要求其专业精湛、本领高强、纪法皆通，必要时应从其他职能部门选调精兵强将，甚至从立法、执法、司法、金融等机构选调专门人才。

（二）盯住重点领域、关键环节和“关键少数”，把权力关进制度的笼子

纪检监察干部监督机构的职能定位是“监督的再监督”，而不是直接监督各职能部门和下级单位的公职人员。全面风险管理是内部控制的核心环节，应盯住重点领域、关键环节和“关键少数”，努力使廉政风险降到最低、可防可控。

一是抓住核心风险点。由于监督范围广、任务重，专门监督机构只有抓住要害、精准监督，才能纲举目张、事半功倍。纪委监委干部最核心的廉政风险点，主要涉及信访举报处置权、案件检查权、定性量纪权、执纪纠风权、干部任用权、资金资产支配权、巡视巡查权等“六权”。对此，应按风险类别和等级形成重点突出、简便易行的权力风险清单，按业务流程建立事前防范、事中控制、事后追责与惩戒等制度体系。

二是抓住“关键少数”。身处要害岗位的纪检监察干部，掌握很多涉及人、财、物的权力，其廉政风险远高于一般纪检监察干部。专门监督部门应重点监督本级机关“关键少数”，监督下级纪委书记、纪检监察组组长以及其他重要岗位的干部，并通过他们去盯住其他一般纪检监察干部。针对发现的弄权谋私等新情况新问题，应及时进行分析研判、精准有效惩处。此外，应改革现有的按地域、单位划分的联系机制，加大纪检监察干部的交流轮岗制度，以减少和杜绝“关系案”“人情案”发生率。

（三）强化日常监督、大数据监督，对廉政风险及时预警和防范

及时准确掌握纪检监察干部廉政信息，是纪检监察干部监督的关键，但始终存在信息不对称的障碍。从近年来的实践看，传统“人盯人”的监督方式，成本相对较高、成效趋于衰减，亟待从预防腐败视角强化日常监督和大数据监督。

一是强化日常监督，立足于“治未病”。对纪检监察干部监督的出发点是爱护纪检监察干部、对纪检监察干部负责。强化日常监督，可以及早发现反常情况或苗头问题，从而及时采取措施、防患于未然。专门监督部门应主动监督，强化常态化、近距离、可视化、多角度的监督。例如，经常参加有关党委会、党支部会、民主生活会，定期到职能部门或下级单位专题调研，开展经常性的谈心谈话或家访，及时掌握纪检监察干部的亲属圈、朋友圈、生活圈，了解其履行家庭美德、个人道德、社会公德等情况。一些地方不允许纪检监察干部炒股、出入赌博场所等，从前端进行监督和风险管控，在“治未病”上取得积极成效，其做法可以借鉴。

二是强化大数据监督，及时预警和防范。通过广泛的数据搜集和联网，整合和对比纪检监察干部的廉政信息，及早发现廉政风险并及时预警，可大幅提升监督的针对性和有效性。例如，对廉政风险较高的环节和行为，要求纪检监察干部全程留痕，在政策允许和风险可控前提下，增强工作的透明度，尽可能避免暗箱操作。再如，加强与组织部、巡视办、机关党委和各监督检查室的信息沟通，多渠道了解掌握纪检监察干部履职尽责和遵纪守法情况，建立纪检监察干部监督数据库。通过对纪检监察干部个人工作、生活、经济收入、违纪违法等廉政信息进行收集汇总，定期对他们的廉政风险进行评估和响应；通过运用监督执纪“四种形态”，对苗头性问题、倾向性问题早发现、早提醒、早纠正。

（四）充分发挥外部监督的作用，通力协作形成监督合力

在纪检监察干部监督过程中，外部监督的作用不可替代。从权力监督与制约的视角看，更应进一步整合监督资源、畅通监督渠道，引导外部力量有序参与纪检监察干部监督。

一是与体制内其他监督机制相结合。强化纪检监察干部监督，最终目的是打造一支“纪律铁军”，巩固和加强党的自身建设。这项工作必须始终处于党的集中统一领导之下，纪委监委应同时向同级党委和人民代表大会报告工作，注意加强与组织人事、审计、信访、公安、检察、法院等机关或部门的联动协作。纪检监察干部监督部门应善于从各方面信息中排查问题线索，尤其是重点关注涉案人交代、巡视发现、审计、执法和司法机关移交的较为具体、可查性强的问题线索。进一步加大党务政务公开力度，为社会监督提供通畅的渠道，倒逼纪检监察干部积极开展自我监督。

二是与群众监督、舆论监督相结合。应健全与社会各方面的便捷沟通机制，定期听取党代表、人大代表、政协委员、特约监察员、群众代表等社会各方面对纪检监察干部的意见建议。鼓励媒体和公众开展舆论监督，健全涉及纪检监察干部的信访举报、案件线索、舆情监测、预警和移送机制。