浅析深度贫困地区扶贫再贷款运用现状与问题

余光伟 向颖娣

摘要：扶贫再贷款是人民银行支持“三农”、加大金融扶贫力度的重要政策工具，为贫困地区信贷市场提供低成本资金，在金融精准扶贫中发挥了重要作用。本文分析了湘西州扶贫再贷款运用的基本情况和主要成效，探讨了扶贫再贷款在支持精准脱贫中存在的问题及造成的原因，并就如何用好用足扶贫再贷款政策工具提出了相关建议。

关键词：扶贫再贷款 金融精准扶贫 政策效果余光伟向颖娣

扶贫再贷款是人民银行支持“三农”、加大金融扶贫力度的重要政策工具，通过政策引导、资金供给、结构调整、价格控制等举措，为贫困地区信贷市场提供低成本资金，助力脱贫攻坚。湘西自治州作为习近平总书记精准扶贫重要战略思想的首倡地、集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚战略的试点启动地，是湖南省贫困程度最深、扶贫任务最重的地区。人民银行湘西州中心支行为用好用足扶贫再贷款政策工具，充分发挥扶贫再贷款在金融精准扶贫“I+N”机制中“l”的作用，有效提高扶贫再贷款的使用效率，对辖内扶贫再贷款政策工具运用效果开展了专题调研。

一、扶贫再贷款资金运用基本情况

（一）扶贫再贷款限额使用情况

为更好地支持湘西州地方经济发展，加大金融扶贫力度，人民银行湘西州中心支行切实履行金融支农惠农和精准扶贫责任，积极向上级行争取扶贫再贷款限额。截至2018年9月末，湘西州扶贫再贷款限额30亿元，扶贫再贷款发放余额21.7亿元，限额使用率72.33%。从机构占用情况来看，农村商业银行占用90.78%，村镇银行占用9.22%。其中，1/3的机构借用扶贫再贷款额度在3亿元以上，最高借用额度达4亿元;2/3的机构借用额度不超过2亿元，最低仅借用0.5亿元。

（二）扶贫再贷款资金投放情况

截至2018年9月末，湘西州地方法人金融机构运用借用的21.7亿元扶贫再贷款资金实际发放贷款余额16.43亿元，资金使用率75.7%。其中，扶贫再贷款资金使用率在90%以上的机构占1/3，资金最高使用率达99.75%;2/3的机构扶贫再贷款资金使用率在50%-90%之间，最低资金使用率仅35.83%。

（三）扶贫再贷款利率和期限情况

湘西州地方法人金融机构借用扶贫再贷款资金的期限均为一年期，利率为1.75%，截至2018年9月末，已累计展期22笔。地方法人金融机构运用扶贫再贷款资金累计发放贷款1.72万笔，贷款加权平均利率为4.35%。其中，发放的一年期以内（含一年）贷款0.73万笔，占总贷款笔数42. 5%;发放的一年期以上三年期以内（含三年）贷款0.96万笔，占总贷款笔数55.8%;发放的三年期以上贷款0.029万笔，占比1.7%。从各机构贷款期限看，2/3的机构发放的一年期以上三年期以内（含三年）贷款笔数超过70%，最高达到92.23%;1/3机构以发放一年期以内贷款为主。

二、扶贫再贷款政策工具运用的主要成效

（一）精准扶贫信贷投放规模快速扩大

人行湘西州中支始终以《湘西州金融精准扶贫规划（2016-2020）》为蓝图，以扶贫再贷款为抓于，督促和引导地方法人金融机构加大扶贫信贷投放。白2016年1月起至2018年9月末，地方法人金融机构累计发放金融精准扶贫贷款60.1亿元，累计运用扶贫再贷款资金发放贷款29.6亿元，其中，累计运用扶贫再贷款发放的金融精准扶贫贷款21.5亿元。截至201 8年9月末，地方法人金融机构各项贷款余额278.9亿元，比2015年增加99.1亿元。

（二）贫困人口贷款获得率大幅提升

白扶贫再贷款开办以来，湘西州地方法人金融机构运用扶贫再贷款资金累计发放贷款29.6亿元，直接和间接惠及3.9万户贫困户。截至2018年9月末，运用扶贫再贷款资金发放的农户贷款余额8.7亿元;地方法人金融机构涉农贷款余额244.6亿元，较2014年增加184.2亿元，其中农户贷款余

额136.1亿元，较2014年增加了102.9亿元，贫困人口贷款获得率大幅提升。

（三）可复制推广的扶贫模式不断涌现

为全面做好精准扶贫金融服务，人行湘西州中支引导辖内金融机构加大信贷投放支持脱贫攻坚，指导辖内各银行业金融机构积极创新，不断探索总结金融精准扶贫模式。基于帮助贫困户脱贫的最终日标，按照可复制、可推广的原则，沿着“自主脱贫”和“带动脱贫”两条主线，探索出花垣县“农户参股+扶贫资金扶持+关联企业担保+银行信贷支持”的十八洞村模式，古丈县“银行信贷支持+能人带动”的高望界李祥模式，保靖县特色产业带动整乡脱贫的“黄金茶”模式，凤凰县村级组织带动整村脱贫的“大坡野牛葡萄”模式、“易地搬迁+银行贷款+安居富民”的夯卡村模式等金融扶贫新模式，带动贫困户脱贫致富。

（四）贷款融资成本逐步降低

人行湘西州中支充分发挥扶贫再贷款政策工具的带动作用，引导地方法人金融机构加大涉农、扶贫、小微企业信贷投放，降低涉农、扶贫、小微企业融资成本。至2018年9月末，地方法人金融机构发放的贫困地区贷款加权平均利率8. 18%e，较2014年末下降1.76个百分点;运用白有资金发放的涉农贷款加权平均利率7.99%，较2014年末下降0.89个百分点;运用自有资金发放的小微企业贷款加权平均利率7.92%，较2014年末下降1.88个百分点（详见表2）。涉农、扶贫、小微领域贷款成本均有所下降。

三、扶贫再贷款政策工具运用中存在的主要问题

（一）金融机构借用扶贫再贷款主动性不强

今年以来，地方法人金融机构借用扶贫再贷款的主动性不高。截止2018年9月末，全州地方法人金融机构以前年度借用且已展期的扶贫再贷款资金，到期收回后尚有5.3亿元未能及时发放，各机构均存在不同程度的资金沉淀。其次，今年上半年，两次对地方法人金融机构进行了扶贫再贷款需求摸底调查，在人行湘西州中支向上级行申请新增12亿限额后，各机构均未能按照申报额度及时主动借用扶贫再贷款，造成部分扶貧再贷款限额未能及时发放。

（二）金融机构的客户选择具有指向性

贫困地区的信贷市场存在一定的信贷配给行为，金融机构与借款人之间不同程度的信息不对称，可能引发金融机构的贷前逆向选择。因此，在金融机构与借款人的博弈过程中，金融机构基丁防范风险和自身利益最大化的原则，在选择贷款对象时优先考虑有抵押、有担保、信用较好的客户。对丁贫困地区的大多数贫困户而言，自身信用等级低，无抵押、无担保，在金融机构缺少信用记录，导致金融机构与借款人信息不对称，造成部分有发展后劲的农户有效信贷需求不能较好满足。

（三）金融资源出现一定程度的错配

扶贫再贷款是人民银行支持“三农”、加大金融扶贫力度的重要政策工具，但在运用过程中，一些扶贫部门盲日增量扩面，为达到2018年末建档立卡贫困户累计获贷率不低丁40%的扶贫小额信贷考核要求，给地方法人金融机构施加压力，要求给一些“无贷款需求、无项目支持、无发展能力”的贫困户发放贷款，造成部分扶贫再贷款资金的无效投放。其次，农业经济牛产周期长，受自然条件影响较大，应对市场变化能力较弱，适应性较差。通过向贫困地区及较为薄弱的涉农领域提供低成本资金，有可能使原本无效率的项目和企业维持低效率运行，或催牛无明显发展前景的新项目、新产业，一定程度上造成了金融资源的错配。

（四）部分扶贫资金用途改变

贫困户在金融机构借用的扶贫小额信用贷款，原则上要求用于生产经营，根据扶贫再贷款现场核查情况看，部分贫困户在借用贷款之后，将贷款用于消费、教育、医疗、建房等。另一方面，扶贫再贷款资金的低成本属性，有可能导致商业银行用其置换原计划投入扶贫领域的信贷资金，无实际资金需求的贫困户可能申请资金或有资金需求的贫困户可能多申请资金，套取贷款贴息，并将这部分资金挪作他用，从而造成商业银行和贫困户在资产端的套利。

（五）债务人存在潜在的违约风险

根据走访调查，部分贫困户抱着依赖政府“输血”式救济的老观念不放，认为金融机构提供的小额信用贷款是国家无偿给予的贫苦津补贴，无需偿还，这部分贫困户取

得贷款后将资金改作他用或是外出打工无法联络，因此贷款到期时未及时偿还，造成贷款逾期。另外，农商行运用扶贫再贷款资金发放的个人类贷款多是扶贫小额信用贷款，部分贫困户被排除出建档立卡名单后，扶贫部门停止对该类贷款进行贴息，影响了农户的还款意愿，增加了银行的潜在风险。

四、扶贫再贷款运作中存在问题的原因分析

（一）政策工具自身约束性

扶贫再贷款具有被动发放的特征。在扶贫再贷款的发放中，商业银行是交易的主动方，人民银行处丁被动方地位。商业银行的业务经营追求利润最大化，在衡量向贫困地区发放贷款的成本收益后认为无利可图或收益无法达到预期时，就不会申请扶贫再贷款，此时扶贫再贷款的操作就无从发起。根据某机构负责人反映，该机构的贷款营业成本费率测算值约为4.07%，以借款金融机构借用的1年期扶贫再贷款计算，利息差为2.6%，两者对比有1.4个百分点的差距，贷款发放得越多，亏损就越大，严重影响了金融机构借用扶贫再贷款的积极性。

（二）贷款风险补偿机制不完善

一是贷款风险补偿金规模小。地方政府及有关部门配套的扶贫小额信用贷款风险补偿金为1.4亿元，规模较小，与日前发放的金融精准扶贫贷款规模相比，相对比例较低。二是风险补偿金制度未落实到位，对损失类贷款的承担比例分担上，湘扶办联[2015] 26号文件规定政府和银行视具体情况分别按8：2或9：l的比例进行分担，部分县未按照省级政策执行，扶贫小额信贷实际风险补偿均按“政府分担75%、农商行分担25%”的标准执行，低丁省级文件要求的标准，影响农商行发放贷款的积极性。三是启动风险补偿后，账款追回较困难。若要通过诉讼途径追回，银行与保险机构均没有起诉资格。据邮政储蓄银行反映，向法院提起的两起贷款追偿诉讼案件，均被告知该行和保险公司无起诉资格。

（三）缺乏脱贫产业链条支撑

一是部分农户白身发展能力较弱，由于缺乏农业产业化龙头企业、新型家庭农场和专业合作社等新型农村经济主体的带动帮扶，仍停留在传统家庭农耕的水平，没有有力的脱贫产业项日支撑，贷款资金无落脚点。二是大多产业扶贫项目仅停留在投入、产出环节，后续的销售、分配环节未能及时衔接上，导致项日未能形成长远可靠的现金流预期。

（四）金融机构贷款后续管理不到位

在扶贫再贷款的现场核查中发现，大部分金融机构未对发放的贷款进行后续跟踪，仅在审核贫困户贷款申请时，按照“四有两好一项日”的要求对部分人的产业项日进行了实地考察，审批贷款。在贫困户借用贷款后，未对资金的实际用途进行后续追踪，监管不到位，造成了部分贫困户借用贷款后改变资金用途。如某机构发放给贫困户用丁茶业种植的贷款，现场核查发现，该贫困户将资金移作他用，茶同仅有两棵茶树。

（五）贫困户学历层次较低

湖南省贫困人口的受教育程度普遍偏低，湘西州尤为突出。以武陵山片区为例，根据扶贫部门提供的建档立卡贫困人口名单来看，具有高中及以上学历的人口占贫困总人口的比例还不到1%;具有初中学历的人口占贫困总人口的比例约为50%;小学及以下学历的人口所占比例在50%以上。贫困农户缺乏金融知识，对金融扶贫政策、财政惠农政策不了解，金融诚信意识低，造成创业项日与实际发展相脱节，使得金融机构提供的低息无息贷款支持缺位。

五、提高扶贫再贷款使用效率持政策建议

（一）完善扶贫再贷款利率定价机制

1.贫困农户贷款按基准利率执行。根据总行《优化扶贫再贷款管理有关事项的通知》和湖南省扶贫再贷款定价试点方案，试点机构运用扶贫再贷款发放贷款利率加点上限由2.6个百分点扩大至最高5个百分点，使运用扶贫再贷款发放贷款利率原则上可达到6.75%。试点机构剔除经营成本因素后，运用扶贫再贷款发放贷款一般能够获得l至3个百分点的利润，运用扶贫再贷款发放贷款的商业可持续性明显增强。结合湘西州贫困人口总规模较大的实际情况，建议各地方法人金融机构运用扶贫再贷款资金发放给贫网农户的贷款仍按照人民银行公布的同期限（同檔次）贷款基准利率发放。

2.尝试多样化贷款定价模型。充分发挥价格杠杆对扶贫再贷款资金流向中的疏导作用，指导参与试点的机构将扶贫再贷款资金与自有资金分账管理，并通过精确测算经营管理费、税费等，合理确定运用扶贫再贷款的成本，作为贷款基础定价因素，确定贷款的利率。同时，对符合同家产业发展政策且经营前景可期的绿色企业，利用当地资源发展绿色产业，带动贫困户脱贫致富，地方法人金融机构可适当下浮该类企业的贷款利率。

3.试点机构贷款利率加点幅度与经营指标挂钩。将试点机构“资产质量和经营财务状况、风险承受能力、当季度扶贫再贷款拟新借用额、当季度拟使用扶贫再贷款资金发放精准扶贫贷款占比”与其利用扶贫再贷款发放贷款“利率加点幅度”挂钩。试点机构自愿参与利率定价，资产质量和经营财务状况越好、风险承受能力越强、当季度扶贫再贷款拟借用额越高、扶贫贷款拟投放对象越精准，允许运用扶贫再贷款发放贷款的利率加点幅度越高。

（二）构筑扶贫再贷款保障机制

1.完善产业链条，使扶贫项目形成可靠现金流预期。地方政府在实施产业扶贫项日时，不应仅仅停留在投入、产出环节，还应对销售、分配等后续环节整合相关部门予以持续扶持和帮扶。依托现代物流平台，利用互联网+，搞活扶贫项日全产业链，促使产值变价值，使扶贫项目形成可靠现金流预期，从根本上确保扶贫贷款户能够按期还本付息，同时脱贫致富。

2.细化金融扶贫工作。地方政府在乡（镇）政府的扶贫办公室，应指定专人联合驻村干部负责金融扶贫相关协调、配合工作，形成促进金融扶贫顺利开展的长效机制。贷前，做好贫困户建档立卡，精准识贫，积极协助、配合金融机构做好贷前调查、评级授信、项日筛选等T作。贷后，应适时了解借款人情况，发现有改变贷款资金用途、经营不善等可能损害贷款安全的行为或情况，应及时通报金融机构，及时采取有效防范措施，協助金融机构清收贷款。

3.制定贷款风险防范措施。一是制定合理的扶贫贷款风险共担措施，分散金融机构信贷风险。扩充扶贫贷款风险补偿基金，明确各方承担的贷款损失风险比例，有效防范银行信贷风险。建议地方财政按一定比例逐年充实扶贫贷款风险补偿基金，从而达到既要保持扶贫贷款持续增长，又要有效防范银行信贷风险的日的。二是建议整合各类涉农扶贫资金，继续推动扶贫贷款贴息和民贸民品贴息。对于被排除建档立卡名单的贫困户，其原有未到期贷款财政继续贴息至到期日。

（三）探索金融扶贫服务“精准”机制

1.加强与扶贫部门对接，精准识别贫困户。各金融机构要及时在各时间节点与政府扶贫部门对接，更新建档立卡贫困户数据名单，对已清除出建档立卡名单的贫困户，要及时告知支付贷款利息或提前偿还贷款。

2.增强产业扶贫力度，探索扶贫新模式。以产业扶贫为主导，加大对地区特色农业产业项日、优质产业项目以及新型农业经营主体的信贷支持，降低融资成本，提高扶贫再贷款资金使用效率，确保央行低成本资金切实惠及贫困人口。积极探索产业扶贫新模式，发挥产业的带动作用。

3.创新扶贫信贷产品，提高竞争力度。各地方法人金融机构要创新金融扶贫产品，提高扶贫信贷产品精准性和辨识度，完善扶贫专项制度，创新扶贫模式，将工作做实做深做细。大力发展“续力贷”“财银保”“湘汇贷” “无还本续贷”等贷款产品，积极推动应收账款质押贷款。

（四）健全宣传教育长效机制

1.积极开展金融知识宣传。依托“普惠金融…‘金惠工程”大力开展金融知识宣传，通过集中培训、现场指导、发放宣传资料等方式，向广大民众普及金融扶贫、反假货币、征信、金融维权、抵制非法集资等金融知识，提升民众金融知识水平和防范金融风险能力。

2.用好金融扶贫服务站。优化贫困村金融服务基础设施，提高贫网村金融服务水平。切实发挥金融扶贫服务站连接金融机构与贫困村、贫困户的桥梁、纽带作用，打通贫困地区金融服务“最后一公里”。为贫困户提供金融知识学习、金融政策咨询的便利，为金融机构与贫网户搭建金融精准对接平台、信用评级操作平台和融资信息沟通交流平台。

3.增强信用文化建设。推进“金融教育示范基地”“诚信文化教育基地”建设，提高金融知识水平，培育金融诚信意识。让广大民众了解信用知识、重视信用程度，营造人人重信、人人守信的良好信用环境。制定失信惩戒办法，对失信用户不予金融支持。

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