动态调整：精准扶贫现实困境与完善路径研究

2019-07-22吴尔袁德娟

湖北农业科学 2019年11期

吴尔袁德娟

摘要：精准扶贫是应对新时代中国农村贫困问题的一项智慧方案，也是一项系统性工程。然而，地方政府及基层组织在执行精准扶贫政策时因对政策的理解偏差，用静态视角来看待国家扶贫政策，导致政策执行中出现诸多问题，使实际效果难以达到政策的预期目标。任何一项政策的执行都需要根据实际情况不断进行调整来弥补执行偏差。通过对安徽省S县精准扶贫政策执行效果调研，发现其精准扶贫在动态调整前存在困境，运用动态贫困理论对S县精准扶贫政策执行调整的实践进行分析，总结出具可行性、推广性的扶贫经验。

关键词：精准扶贫;现实困境;地方实践;动态调整

中图分类号：D422.6 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）11-0178-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.11.042 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Dynamic adjustment：practical dilemma and improvement path of precision poverty alleviation：Take S county of Anhui province as an example

WU Er，YUAN De-juan

（School of Business Administration，Anhui University of Finance and Economics，Bengbu 233030，Anhui，China）

Abstract： Precision poverty alleviation is a smart plan to deal with rural poverty in the new era of China. It is also a systematic project. However， due to the deviation of understanding of the policy， the local government and grass-roots organizations look at the national poverty alleviation policy from a static perspective， which leads to many problems in the implementation of the policy， which makes the actual effect difficult to achieve the expected objectives of the policy. The implementation of any one policy needs to be constantly adjusted according to the reality situation to make up for the implementation bias.Through the investigation of the implementation effect of the precision poverty alleviation policy in S county of Anhui Province， it is found that there are difficulties in precision poverty alleviation before dynamic adjustment， and the practice of precision poverty alleviation policy implementation and adjustment in S county is analyzed by using dynamic poverty theory， and poverty alleviation experience which has feasibility and generalization is summarized.

Key words： precision poverty alleviation;realistic dilemma;local practice;dynamic adjustment

改革開放初期，中国农村普遍存在着大量的贫困人口，贫困地区具有连片性特征。为了解决贫困问题，帮助贫困人口实现脱贫，1980年国家设立了发展资金，帮助“老少边穷”贫困地区解决温饱问题;1986年国家成立了专门减贫机构，在全国范围内展开有组织、有计划、大规模的扶贫工作[1]。此后，中国农村扶贫开发工作大致经历了开发式扶贫（1986—1993年）、八七攻坚式扶贫（1994—2000年）、整村推进式扶贫（2001—2010年），以及2011年开始的集中连片扶贫等几个阶段[2]。经过40年的扶贫工作努力，中国贫困人口从1978年的7.7亿减少到2017年末的3 046万人，减贫7.4亿人，贫困发生率从97.5%下降到3.1%[3]。但是，由于中国广大农村资源禀赋有差异、贫困人口基数大、致贫因素多元化等原因导致扶贫成效由经济增长所带来的“涓滴效应”与扶贫投资的“边际递增效应”都明显减弱[4]。农村贫困性质发生了重大改变，由原来的区域、整体性贫困向现在的边缘、个体性贫困转变[5]。2013年，习近平总书记在湖南湘西调研时曾强调“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切勿喊口号，也不要定好高骛远的目标”[6]。精准扶贫重大战略思想为攻坚期的扶贫工作指明了方向。中国扶贫开发工作从此由原来的“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，由原来注重“输血”功能向注重“造血”功能转变[7]。

中国扶贫开发工作取得了相当的成就，但是现阶段的精准扶贫政策在执行过程中仍存有诸多困境。由于政策执行过程中有效监督机制缺失，基层政府对扶贫资源分配、管理及运作具有绝对操控权，且村组干部也拥有很大的自由裁量权，导致精准扶贫政策在落实过程中出现扭曲[8-10]。加上各职能部门间缺乏协调性，政策预期成效与实际效果之间容易出现偏差[11]。

在此背景之下，课题组对安徽省S县精准扶贫实施效果进行了实地调研，总结出安徽省S县在精准扶贫政策调整之前的现实困境，然后运用动态贫困理论对S县精准扶贫政策调整的实践进行分析，总结出具有可行性、推广性的实践经验，为实现2020年打赢脱贫攻坚战提供参考。

1 动态贫困理论的背景及科学内涵

1.1 动态贫困理论的背景

随着国家对扶贫工作不断加大投入力度，大量农村人口顺利实现了脱贫。但是，进入新时代后中国农村贫困问题发生了根本性的变化，农村贫困绝大部分属于相对贫困，贫困对象如何识别、帮扶项目与贫困户需求怎样更好地衔接等问题变得更加突出。发展经济学对贫困问题静态研究的转变及现阶段返贫人口的出现，推动了动态贫困理论的诞生[12]。

1.2 动态贫困理论的科学内涵

动态贫困理论的精髓在于它的动态性。①动态瞄准扶贫对象;②针对不同贫困户的致贫原因制定因人而异的动态帮扶措施;③动态防范帮扶对象贫困“生命周期”病态的出现，帮助贫困人口实现脱贫，遏制贫困人口出现返贫，激发贫困人口内生发展动力，力保脱贫的成效可持续;④基层政府在执行扶贫政策时要不断地进行动态调整。

1.3 动态贫困理论指导下的精准扶贫理念

在动态贫困理论的指导之下，基层政府或组织在实施精准扶贫政策时，不应用静态的眼光来理解和执行国家的精准扶贫政策，而应该用政策动态调整的管理视角来做好精准扶贫工作。基层政府或组织在实施精准扶贫政策过程中，要做好三方面的工作，一是要对贫困人口做到动态精准识别;二是要对识别出来的贫困户进行项目帮扶动态调整，无缝对接农户脱贫发展需求，实现精准帮扶;三是在政策执行过程中要正确领悟中央政府的精准扶贫政策科学内涵，不断地调整执行措施。

2 安徽省S县精准扶贫政策调整之前的困境分析

2.1 贫困识别出现偏差：技术性简化

精准扶贫贵在精准识别，只有准确地将农村贫困人口识别出来，才能够找准致贫原因从而实现精准帮扶。但地方政府及基层组织在执行国家精准扶贫政策之初，出现了贫困户识别偏差问题。在安徽省S县实地调研发现，在国家扶貧建档立卡初始阶段，由于扶贫负责人对国家扶贫政策理解不透，导致扶贫政策执行有偏差。

2013年建档立卡初始阶段，当时S县政府负责扶贫的负责人对扶贫政策理解有偏误，加上贫困人口识别没有现成的经验可借鉴，同时受到政府政绩考核的压力，时间紧、任务重。在接到安徽省政府直接分配给S县的扶贫任务时，为尽快完成省政府对贫困户人员名单确认的要求，县政府简化了扶贫指标分配内容及工作流程，按照人口比例及农业人口的数量将省里下达贫困户的数量分配到每个乡（镇）;乡镇接到县里的扶贫任务之后，以同样的方法将扶贫任务再分配到每个村里。这种按照人口比例及农业人口数量进行的贫困户分摊模式，在短时间内提高了识别贫困户的工作效率，及时完成了上级政府下达的扶贫任务与要求;但是，从长远来看却很难做到贫困户精准识别、精准帮扶。动态贫困理论强调要对帮扶对象实行动态瞄准，而以人口比例分摊贫困户的做法显然有悖于该理论的科学内涵。

2.2 扶贫政策执行分化：政府部门之间缺乏沟通协调

精准扶贫是一项系统性工程，单靠某一部门很难做到对农村贫困人口精准扶贫。只有各个部门从大局出发，打破利益藩篱，不断沟通协调，齐心协力才能做到“保质保期”地打赢脱贫攻坚战。同时，各级政府成立扶贫的独立机构也势在必行。独立机构的专业性与各部门之间的协调性相结合，才能有效促进国家扶贫政策的实施，达到“真脱贫、脱真贫”政策预期目标。在扶贫政策执行现实场域下，却存在着地方政府部门之间缺乏沟通协调的现状;独立扶贫机构成立时间较晚也会影响脱贫攻坚战的进程。

据访谈了解，S县县扶贫办在2018年5月之前并没有独立出来，而是挂靠于政府其他部门。各部门之间分工明显，县人力资源和社会保障局主要负责贫困人口的就业扶贫;县民政局主要负责农村低保工作;健康脱贫归属于县新型农村合作医疗管理事业局。各部门之间在业务上基本不相往来，每个部门只负责份内的扶贫工作，部门之间缺乏沟通协调。

政府部门分工细化有利于工作的开展，能提高专项扶贫的工作效率，但是精准扶贫追求的是整体脱贫效应，这就要求各扶贫措施间要实现完美耦合，各部门之间既要做到分工合理又要沟通合作，才能提升整体脱贫效应。在动态贫困理论的指导之下，应该用政策动态调整的管理视角来做好精准扶贫工作。精准扶贫政策执行部门之间不协调，独立扶贫机构成立时间晚等问题不应该视而不见，而应该及时做到动态调整，改变现状。

2.3 项目帮扶对接错位：偏离贫困户真实需求，项目参与度低

1）项目帮扶容易偏离贫困户的真实需求。精准扶贫政策的最终落地，关键要依靠扶贫项目精准对接贫困户，满足贫困户脱贫的发展需求。但在政策执行过程中，往往出现帮扶项目偏离贫困户真实需求的现象。有学者曾指出，乡村两级组织面临着上级政府对扶贫绩效考核的压力，往往将扶贫工作的重点精力放在了处理数据、资料等“作业”上，在具体帮扶措施上较少对接贫困户脱贫发展的实际需求，精准扶贫形式化现象仍有存在[13]。

2）贫困户的项目参与度低。由于传统的小农思想长期影响，加之农民缺乏发展项目的技能，导致农户对扶贫项目的参与度较低。扶贫项目的瞄准偏差，导致基层政府及组织难以做到针对不同贫困户的致贫原因制定因人而异的动态帮扶措施，也不利于激发贫困户的内生动力从而遏制贫困“生命周期”的出现。

据访谈了解到，S县在扶贫建档立卡初期，对贫困户的帮扶措施没有完全做到精准，多数是以贫困户名义进行小额贷款入账给乡村企业，再由乡村企业每年给贫困户分红，增加贫困户收入帮其脱贫。扶贫措施大众化、统一化现象较为普遍。上级对基层政府及组织年终扶贫绩效考核重视数据，平时扶贫工作人员大量工作集中在对贫困户信息的录入及更新整理。贫困户因害怕经营不善导致利益受损，对脱贫项目感兴趣的不多。

精准扶贫意在激发贫困户的内生动力，发挥“造血”功能，使脱贫成效具有持久性。帮扶措施要求精准对接贫困户的发展需求，杜绝“等靠要”的贫困思维，使贫困户以自身资源禀赋，身体力行抓住项目时机主动摆脱贫困。上述做法明显偏离了精准帮扶的内在要求，对接贫困户的发展需求出现错位，影响着精准扶贫政策的“造血”功能发挥[14]。

3 精准扶贫政策执行动态调整的地方实践

随着精准扶贫不断推进，基层政府及组织对扶贫政策的理解更加到位，在执行扶贫政策过程中不断对原有政策执行方式进行了动态调整。从动态贫困理论来看，安徽省S县对执行扶贫政策进行动态调整的实践历程，符合动态贫困理论的内在逻辑，对国家精准扶贫的地方实践具有一定的借鉴意义。

3.1 改变贫困户识别方法，建立“贫困三户”动态识别体系

动态贫困理论指导下，基层政府及组织在执行国家精准扶贫政策时，首先要做到对贫困人口动态精准识别。安徽省S县的扶贫办认识到以前对贫困户的识别方式不合理，对按比例分摊贫困户的不科学做法进行了动态调整，已建立并实施了“贫困三户”的动态识别体系。

“贫困三户”分为家庭人员变更户、清退户和标注户。变更户：主要包括在被评为贫困户后家里出现了新出生人口以及自然死亡人口的家庭。S县不存在拆户现象，户口簿只是一个评判的参照，并不是惟一凭证，还有其他贫困识别标准。清退户：主要是指早期因识别不精准，没有发现已被评为贫困户的家庭有商品房、大型农机等财物，发现后取消了其贫困户的资格。其中，按省里的要求不能搞大规模清退，只对那些家庭条件较好，群众对其意见较大的贫困户进行清退。标注户：主要是指家庭条件一般，在国家贫困标准之上，但不是很富裕的家庭。像这种贫困家庭只能享受保障类的福利政策，而不能享受产业补助类的政策。如，能够享受住房、医疗、教育等基本保障类的补助，但是不能享受产业发展增收类的扶贫补助。动态调整后，S县实现了对贫困人口应保尽保的政策要求，只要是符合贫困条件的农户都将其纳入贫困户范畴。

3.2 实行扶贫政策执行部门动态调整，加强部门间的沟通协调

动态贫困理论的精髓在于它的“动态性”，强调基层政府及组织在执行国家扶贫政策时，不应该用静态眼光来理解和执行国家的扶贫政策，治贫过程中发现问题应及时调整措施。安徽省S县县扶贫机构独立时间晚，部门之间缺少沟通协调，导致了扶贫效率低下，是S县过去存有的问题。

当前S县已经改变了以往各部门间条块分割的现象，成立了独立的扶贫机构。2018年5月，S县扶贫办独立出来，直属县政府管辖。各部门定期抽调负责人到县政府针对扶贫工作的进度举行座谈会;民政部门与县扶贫办已开通贫困人口的数据共享，部门与部门之间联系更为紧密。

3.3 动态调整项目帮扶措施，遏制贫困“生命周期”出现

动态贫困理论指导下，精准帮扶要求做到对识别出来的贫困户进行项目帮扶动态调整，无缝对接农户脱贫的发展需求，实现精准帮扶。不同阶段农户的致贫原因可能发生变化，帮扶项目始终根据致贫原因进行配套实施，要求做到动态调整。同时，农户对国家的扶贫政策的认识亦不断改变，影响着农户的参与度，帮扶项目不仅要做好精准而且在宣传落实方面也需要不断进行动态调整。扶贫初始阶段，上级政府对基层政府及组织过于重视扶贫数据，基层政府没有将时间和精力较多地放在对扶贫项目的宣传及落实上，导致农户对扶贫项目的参与度较低。现阶段，S县政府在项目帮扶上对乡村级扶贫干部的要求是做到“一户一方案，一人一措施”，改变了扶贫初始阶段过度重视扶贫统计数据的做法。扶贫干部入户查看时，都要向贫困户介绍合适的扶贫项目，引导贫困户积极参与其中。

S县基层政府及组织对精准扶贫政策执行的动态调整，充分阐释着动态贫困理论的合理内核，有效促进了扶贫政策的落实，提高了扶贫政策执行的效率，为地方精准扶贫政策的执行提供了经验借鉴。

4 结论

随着国家对农村扶贫开发力度的不断投入，中国扶贫工作取得了巨大成绩。但是，农村贫困问题与之前相比发生了根本性的变化，绝对贫困问题基本解决，相对贫困问题却日益突出。动态贫困理论在分析国家精准扶贫政策实施过程中的困境发挥着独特作用。首先，就精准扶贫对象识别而言，它提供了动态瞄准扶贫对象的视角，能够帮助地方政府及组织改变以前不科学地识别贫困户的做法。其次，就帮扶项目对接贫困户脱贫发展的实际需求来说，有助于基层政府及组织洞察贫困户的致贫原因，动态调整帮扶措施，真正实现帮扶措施完美对接贫困户的实际需求。此外，動态贫困理论有效防范帮扶对象贫困“生命周期”病态的出现，促使基层政府及组织多管齐下激发贫困户的内生动力，实现永久脱贫。

结合安徽省S县精准扶贫执行的动态调整措施与动态贫困理论，总结出S县精准扶贫的成功实践经验。①纠正贫困户识别偏差，避免分摊贫困户现象。地方政府及基层组织要具有扶贫政策执行的动态调整理念，建立动态贫困户识别体系，对过去识别出来的贫困户进行追踪识别，符合贫困条件的继续保持贫困户资格，享受国家扶贫政策福利，对以前识别有误的贫困户则加以清理。②加强地方政府各部门之间相互沟通协调，促使扶贫工作专业化。在动态贫困理论的指导下，对精准扶贫政策执行的各政府部门间的不沟通、不协调及专业化弱等不良现象加以调整。成立独立的扶贫机构促进扶贫专业化实施，加强政府各部门之间的沟通协调，如各部门之间定期开展座谈会及扶贫数据在各部门之间的共享等。③实现扶贫项目对接贫困户脱贫发展实际需求，遏制贫困“生命周期”的出现。地方政府及基层组织及时转变扶贫工作重点，将追求扶贫绩效及扶贫“数据化”转向考察贫困户致贫原因、加强帮扶项目宣传、提高农户参与度等工作上来，根据致贫原因，推行具有针对性的帮扶措施，激发贫困户的内生动力，确保脱贫持久。

参考文献：

[1] 韩广富，刘心蕊.习近平精准扶贫精准脱贫方略的时代蕴意[J].理论月刊，2017（12）：16-21.

[2] 唐任伍.习近平精准扶贫思想研究[J].学术前沿，2017（12）：66-73.

[3] 人民网.中国对全球减贫贡献率超七成专家解释三大原因

[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n1/2018/0325/c100129887039.

html，2013-11-03.

[4] 乔陆印，何琼峰.改革开放40年中国农村扶贫开发的实践进路与世界启示[J].社会主义研究，2018（6）：67-75.

[5] 都阳，蔡昉.中国农村贫困性质的变化与扶贫战略调整[J].中国农村观察，2005（5）：2-9.

[6] 人民网.习近平赴湘西调研扶贫攻坚[EB/OL].http：//politics.people.com.cn/n/2013/1103/c1024-23416639.html，2013-11-03.

[7] 吴华，韩海军.精准扶贫是减贫治理方式的深刻变革[J].国家行政学院学报2018（5）：143-149.

[8] 姚迈新.对扶贫目标偏离与转换的分析与思考——政府主导型扶贫模式中的制度及行动调整[J].云南行政学院学报，2010（3）：122-126.

[9] 任超，袁明宝.分类治理：精准扶贫政策的实践困境与重点方向——以湖北秭归縣为例.[J]北京社会科学，2017（1）：100-108.