模拟审批的运行前提与法制建构——基于16个城市模拟审批规范性文件的考察

周苏湘

(东南大学法学院，江苏南京211189)

“随着市场经济的逐步发展完善，饱受审批泛滥之苦的公众愈发渴望打破审批桎梏。”[1]2001年，国务院正式启动行政审批改革，在改革过程中，有地方政府依托政务服务中心，创设出模拟审批模式。该审批模式通过审批部门的先行介入，实现了审批时间的大幅压缩与行政效率的提升。然而,这种“实践先行”“自下而上”生成的审批模式是否存在问题？作为新的审批模式，其运行前提是什么？应如何构建其正当过程？这些问题都需要从法学角度作出应有的回应，否则这项地方创新将陷入改革“于法无据”的困境中。令人惋惜的是，既有关于模拟审批的文献多从公共管理学角度进行研究，而鲜少从法学角度进行研究，更遑论对其法制构建进行探讨。基于此，笔者将围绕上述问题展开分析，以期为当前模拟审批的正当性维持与进一步构建提供助力。

一、模拟审批的运行与实践存在的问题

(一)模拟审批的内涵与运行

在“放管服”改革背景下，多地为解决行政审批“四多一长”问题，纷纷探索模拟审批模式。所谓模拟审批，是指项目单位在取得可容缺环节审批结果前，审批部门可对审批流程中其它环节的申请材料进行审核，出具模拟审批意见，待可容缺环节手续完备并达到法定条件后将模拟审批意见转换为正式审批意见。[2]传统的行政审批模式是建立在材料齐全且符合法定形式的基础上，这也导致审批流程往往因某个初始且重要的审批环节没有结束而无法进行。以企业投资建设项目为例，国有土地使用许可是建设项目审批流程中比较靠前且最耗费时间的审批环节，该环节没有结束，后续审批环节也无法展开，导致实践中企业投资建设项目审批耗时极长。而模拟审批打破了以往行政审批部门必须在申请材料齐全的情况下才能介入审批的固化思维，实现了运行模式的创新。在该审批模式下企业投资建设项目审批流程分成两条支线，以国有土地使用许可为内容的审批支线与其它环节的审批支线同步进行(见图1)。审批部门利用申请人办理国有土地使用证的时间段，在不出具实质审批意见的前提下，提前介入其他环节审核已有的材料，从而实现了审批时间的大幅压缩。

目前，已有江苏省淮安市、辽宁省朝阳市、山东省东营市等16个城市公示了试行模拟审批的规范性文件。资料显示模拟审批成效显著，获得社会一致好评，如南京江宁区自实行该审批模式后，工业类基本建设项目的审批时间由以往的200多日压缩至50日。[3]

(二)模拟审批实践存在的问题

本文以16个城市模拟审批改革试点为研究对象[注]研究对象为目前所有试行模拟审批模式且已公示相关规范性文件的城市，共计16个；有关研究对象的资料均来自于北大法宝和政府官方网站，最后访问日期为2018年11月17日。，发现目前该审批模式存在以下问题：第一，运行不畅。模拟审批的运行涉及多个审批部门和机构，实践中，有些部门出具的模拟审批意见不被其他部门认可。尤其是负责统筹工作的部门，其地位与工作难以被其他部门认同。部门摩擦、行政机关诿责的情形也层出不穷，导致不少城市模拟审批陷入运行不畅的困境。第二，适用范围同质化。从理论上讲，“自下而上”的生成路径决定了模拟审批的应用应与地方发展需求和简政放权的进度紧密相关，各地模拟审批的适用范围应有所不同。然而，考察16个改革试点城市，不难发现这些城市模拟审批的适用范围几近一致(见表1)。第三，运行风险高。在模拟审批中，不少审批环节是对现有材料先行审核，而并不要求材料齐全且符合法定形式，因此具有不确定性。众多环节的不确定性叠加在一起，使得整个审批流程失败的风险远远高于传统的行政审批模式。实践中，因环评审批、消防设计审核等环节出现问题进而导致模拟审批终止的项目不在少数。第四，正当程序的规定不完善。考察16个试点城市已公示的规范性文件，在正当程序方面的规定不是特别完善。正当程序衡量标准包括行政参与、说明理由、公开等。以行政参与为标准，尽管多个城市均要求行政机关在模拟审批模式运行过程中应加强与申请人联系，但这种联系在实践中仅仅是审批部门对申请人的单方面告知，其只是保障了相对人的知情权，并不能算得上严格意义的行政参与。同时，以说明理由为标准，目前尚无一个城市在其规范性文件中提及以下内容：若模拟审批不通过时，窗口审批办理人应向申请人具体说明不通过的原因。

表1 地方模拟审批适用范围

二、模拟审批的运行前提

针对上述问题，有必要采取措施予以规避。为避免该审批改革走向“违法”的境地，同时也为其制度建构奠定基础，有必要先明确其运行前提，以确保该审批模式的发展具备一定的正当性基础，且不背离其基本运行原理。

(一)各职能部门之间的关系：平等合作

模拟审批之所以能大幅压缩审批时间，是基于模拟审批意见能在各部门之间畅通无阻，因此，如何定位各审批部门之间的关系影响着该模式的正常运行。从已出台的规范性文件来看，在模拟审批下，各审批部门是通力合作的协同关系。

第一，以解决共同问题为目标，以平等合作为关系基础。随着社会问题的日益复杂，单个行政部门已无法解决复杂的社会问题，打破分割式管理模式下的部门壁垒、强化各职能部门之间合作的需求也日益强盛。由于行政审批流程涉及多个审批环节和审批部门，尤其是建设项目审批流程，其涉及立项、规划许可以及施工许可等众多审批事项，牵涉国土资源局、住建局、规划局等13个部门，这也使得审批难问题并非单个审批部门所能解决的，需要各职能部门通力合作，而模拟审批正是在此需求下创设的。在该审批模式下各政府部门都是平等主体，在日常工作中各司其职。值得注意的是，实践中每个部门都有自己的利益诉求，在缺乏有效协调机制的情况下，部门之间容易产生部门壁垒，使组织资源被割裂，进而造成碎片化管理，影响整体管理成效。这种碎片化管理在行政审批中主要表现为审批环节颠倒和材料重复提交等。而模拟审批有意识地打破部门壁垒，其工作分配标准由以往的以职能部门为标准改为以工作项目为标准，要求“项目必须在规定期限内完成”，使得不同职能部门的工作人员必须形成一个团队，围绕目标展开工作，改变了传统组织结构中各自为政的现象。如果遇到问题，各审批部门也是平等协商，或是由相关部门的负责人组成小组，进行会商沟通。应提及的是，实践中有时要求由特定部门或内设机构负责组织、协调工作，并不意味着该部门、机构与其他部门之间的关系是上下领导关系；相反，这正是部门横向协调、实现协同关系的内在需要。当然，“协商式整合是指基于组织间结构的差异性而非同质性来进行机构整合。”[4]因此，该审批模式下行政部门之间不发生权能重组、转移，其基本职能仍然不变。这使得模拟审批在实践中推行起来比相对集中行政许可权改革更容易。

第二，强调信息共享，力求相互信任。在科层式行政管理模式中，行政机关在部门利益的驱动下往往独占本部门的信息资源。然而，在模拟审批下，由于各部门出具的模拟审批意见对外不具备法律效力，也为了防止申请人将该模拟审批意见付之非法用途，审批部门出具的模拟审批意见只在行政系统内部流通。但这也带来一个问题，如何实现审批意见的快速流通？如果依靠人力派送审批意见书，可想而知，庞大的工作量不仅使工作人员分身乏术，还会使模拟审批的效用大打折扣。因此，在互联网技术驱动下实现信息共享是施行该审批模式的必然之举。如《江宁区基本建设项目模拟审批办法》要求开发电子审批专用软件平台，强调“共享审批数据资源”，各审批部门将“基础材料一次录入，审批要素多家共享。”此外，组织系统内部建立信任也是协同治理的关键。模拟审批与传统审批模式最大的区别在于：在审批流程中流通的审批意见是由本部门根据自己的判断作出的对外没有法律效力的审批意见，并非正式审批决定。审批流程中每个审批部门必须信任彼此的判断与评估，并以其出具的模拟审批意见作为自己模拟审批的参考依据之一，一旦各部门之间缺乏信任，模拟审批进程就会停滞，从而无法大幅压缩审批时间。因此，在模拟审批中，部门之间的信任是该审批模式有效运行的关键。

(二)模拟审批意见的法律属性：内部行政行为结果

模拟审批意见的法律属性决定着模拟审批是否符合既有的法律框架、是否具有正当性基础。从微观视角看，该审批意见是行政审批部门在本单位审批事项范围内，就已有的申请材料进行先行审核出具的结果，该结果尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际的影响，对外不具备法律约束力。如果赋予其对外的法律效力，无异于是将该审批意见等同于正式审批意见，既与模拟审批基本原理相悖，也违反了《行政许可法》第三十二条第一款第五项的规定。[注]《行政许可法》第三十二条第一款第五项规定：“申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。”

从宏观角度看，模拟审批意见只是在相关行政审批部门流通的非正式审批意见，因此该意见是内部行为的结果。“纯粹的内部行为只关乎行政系统内部的组织和工作安排，内部职权划分、业务处理方式、人员配备管理、分层负责划分，以及机关的设置等事项相关的行为或措施。”[5]与纯粹内部行为结果不同，模拟审批意见是审批部门就特定审批事项作出的非正式审批意见。作为后续审批环节的审批参考依据，该审批意见离正式的审批意见仅一步之遥，即可容缺环节完备。实践中，模拟审批意见基本能代表特定行政机关在特定审批环节的立场，所以，在事务性质上该审批意见具有了设立、变更、消灭或确认相对人权利义务关系的意思表示，即具备了涉权性要素。涉权性的特点使模拟审批意见有“外化”的风险。当然，“多阶段行政行为中的内部行为，若尚未形成具体的指向，且未获得一个确定的决定，则仍然处于意思表示的酝酿与形成阶段，尚未成熟，不足以对行政相对人的权利义务产生直接影响。”[6]模拟审批意见虽具备涉权性要素，但无论从理论的角度还是从实践操作的角度看，都未形成也不能形成确定的结果。

与西方国家不同，我国传统行政主体理论将行政主体定义为，“依法拥有独立的行政职权，能以自己名义行使行政职权以及独立参加诉讼，并能独立承受法律责任的组织。”[7]根据该理论，同级行政主体之间的法律关系应当是互不隶属、彼此独立的平等关系。因此，同级行政机关彼此并无义务承认对方就内部行为、阶段性行为所作出的意见与决定，并受之拘束。尽管传统行政主体理论不符合现实中行政系统运作的特点，但由于该理论立足于我国司法实践，故目前仍是我国的主流观点。由于审批部门出具的模拟审批意见对外无法律效力，因此，在传统行政主体理论下，其他横向关系的行政机关并无义务去承认该审批意见，基于此，该审批意见不能形成确定的结果指引。在实践操作中，就单个审批环节而言，该审批意见能代表作出该意见的行政机关的立场，但立足于整个流程，审批部门对彼此的模拟审批意见能否作为本部门审批事项的审批依据仍保留自己的判断和立场。同时，从模拟审批的运行原理看，该审批意见对审批结果的指向始终受可容缺环节及其结果影响，一旦申请人无法及时通过可容缺环节，所有模拟审批意见都不能转化为正式的审批结果，因此，从实际操作角度出发，模拟审批意见没有、也不能形成确定的决定。尽管涉权性因素使模拟审批与纯粹内部行政行为存在差异，但并没有改变该审批意见的法律属性，因此，该审批意见只针对内部组织及个人，不对行政系统外的公民、法人或者其他组织的权益产生实际的影响。

笔者赘述模拟审批意见“外化”风险并非杞人忧天。在探索审批改革初期，有地方政府在“政绩比赛”刺激下，为实现审批时间进一步压缩，试图以临时性行政许可代替模拟审批意见，并提出“容缺审批”[注]“容缺审批”是指申请人在申请行政审批时，只要申请事项中主要材料齐全，即使缺少非主要材料或材料存在缺陷、瑕疵，如果行政审批部门一次性告知申请人需要补正的材料、时限和超期补正处理办法，并与申请人签订《申请人容缺后补承诺书》，申请人承诺在规定时限内将材料补齐，行政审批部门就可以先行作出准予行政审批决定，并把行政审批证照提前颁发给申请人。参见：任敬陶.“容缺审批”应立即禁止[EB/OL].(2018-01-15)[2018-10-17].http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=102751.的概念。无论是从临时性许可创设条件、程序要求的角度看，还是从《行政许可法》第三十二条规定的角度看，这些行为都有违依法行政的要求。值得庆幸的是，目前施行该审批模式的很多城市都已意识到该风险，明确规定模拟审批以“内部运作”为原则，如朝阳市、周口市等。

三、构建正当的模拟审批模式

作为行政审批模式的创新，正当化的制度设计决定了模拟审批正当性的获取。在明确模拟审批模式运行的逻辑前提基础上，建议完善相关规定，以克服该审批模式的固有缺陷，保障申请人的合法权益。

(一)通过法治助推协同关系的形成

尽管依法治国被提倡多年，但在由人治走向法治的过程中，“依领导意见行政”现象仍有迹可循。在这种现象的影响下，行政部门行使权力往往按照“领导意见与指示—政策—行政命令—法律与宪法”的顺序进行。[8]这种现象也影响着模拟审批下各部门的关系。有地方在施行该审批模式时直接依靠部门领导之间的关系实现部门合作，虽然短时间内不影响模拟审批的运转，但终究埋下了不稳定的因子，使模拟审批的有效运转依托于领导关系的基础上，一旦出现人事、人情变动，该审批模式能否继续运转有待考察。因此，模拟审批下各部门之间的协同关系决不能以人情来维系。

历史与实践证明法治能有效规避人治的弊害，这里的法就包括行政机关制定的规范性文件。从已出台的规范性文件和现有的地方实践出发，可以发现欲使同级审批部门形成良好的法治协同关系，必须突出责任导向、流程导向。因此，良好法治协同关系的形成离不开以下三个要素：

第一，以规则明确各部门的职责分工，建立协调机制。分工明确是合作的前提。用规则明确各部门的职责分工，能迫使各部门相互尊重、认同彼此的工作与地位，从而促进模拟审批的有效运转。此外，由于模拟审批是面向审批流程，这也决定了各审批部门之间频繁的沟通交流、冲突是不可避免的，因此仅有分工是不够的，还需制定协调机制。横向协调机制的形式主要有联席会议、建立议事协调机构和签订行政协议。联席会议是部门之间自由参与、共同商定的工作制度，具有资源密集度低、权限约束性小、灵活性高的特点。[9]该协商机制适合模拟审批适用范围小、尚处于探索阶段的城市。而议事协调机构专业性强、效率高，但对部门的约束较大，且耗费一定资源，比较适合模拟审批应用频率高、范围广的城市。无论是联席会议还是议事协调机构，都有必要通过法规明确其地位，赋予其正当的影响力，使协调机制走向规则化与日常化。至于行政协议，由于模拟审批涉及的部门较多，行政协议协调众多部门的效率有限，难以长久维持好的协调效果，实践中该协调机制很少用于模拟审批中。

第二，用规则细化目标、流程。“具体的目标能促使行动具体化，而目标越综合或模糊，改革者就越难以设计统一的结构、形成一致的行动来达成目标。”[10]为更好地促进各部门职责分工，同时也便于申请人对模拟审批的理解、对审批部门进行有效监督，有必要用规则细化整个审批流程与目标。目前，从已有的规范性文件可以看出，对审批流程及目标的细化主要有两种形式：一是直接在部分条文上集中规定模拟审批流程以及有关各部门的阶段目标。如《南京市投资建设项目“预审代办”实施办法(试行)》就集中规定了模拟审批的实施流程，包括模拟审批前各审批部门的工作、模拟审批终止的情形、重新报批的情形以及有关部门作出正式批复的期限等。二是以模拟审批流程为中心轴，将整个规范性文件内容直接按审批流程进行编排，如朝阳市政府出台的文件将模拟审批下的审批流程分为申请受理、模拟审批、正式审批三个阶段，对每个阶段需要做的事项和要求作详细规定。两种规则制定形式各有优劣，但相比之下，第二种规则制定形式更彰显出以流程为管理面向，符合组织管理发展趋势，同时也便于社会公众理解。

第三，制定绩效考核机制。用绩效评估、绩效审计取代传统的政治性部门所依赖的“权力线”和“命令链”控制，促使政府从命令链控制的“政治”部门向“绩效链”监督的“公共组织”转变是现代政府组织机构沿革的方向。[11]同时，在法经济学视角下，制度改革也是公共产品。对于集体行动而言，公共产品提供的激励是群体性激励，这种激励不足以激发集体里每个理性成员为之努力、奋斗。[12]相反，伴随着集体组织日益复杂，成员数量日益增多，搭便车机会也会增加，在这种境况下，即使用规则明确各部门的职责、细化目标与流程，也难免个人懈怠，因此有必要制定绩效考核机制来调动工作人员的积极性。就绩效考核机制而言，引起被考核者的重视是其发挥激励作用的前提条件。当绩效考核直接与行政机关工作人员年度考核、升迁挂钩时，工作人员对绩效考核的重视度必然有所提升。此外，在涉及跨部门合作时，传统的绩效考核机制只落实到单个部门或组织，只能调动部门、组织的积极性，无法对个人给予足够的激励。为避免集体行动带来的搭便车行为，模拟审批绩效考核机制应注重“独立”的激励，在信息共享平台的支持下，以个人为考核单位，实现精准量化考核。科学的绩效考核能使各审批部门及人员紧密联系在一起，形成类似企业的运营团队，充分调动工作人员的工作积极性，避免上有政策、下有对策，促使该审批模式长久运转。

(二)通过利益衡量确定适用范围

如前所述，模拟审批存在行政资源浪费的风险。此外，在审批流程长、涉及庞大社会资本的大型建设项目中，投资者利用审批环节的审批意见猜测项目落地的可能性，进而一边融资一边建设已是行业的潜规则。传统的行政审批模式是在取得正式的审批意见的基础上进行下一个审批环节，这也使得投资者的估测往往较为准确。但在模拟审批中，看似顺利的审批流程使投资者高估项目进展，诱使其加大投资。而一旦模拟审批意见出现问题，申请项目会陷入被否定的境地，其投入就会存在“打水漂”风险。可见，模拟审批还存在浪费社会资源的风险，且资源浪费的风险由其适用对象审批流程的稳定性决定，因此，模拟审批资源浪费的风险与其适用范围息息相关。基于此，一些谨小慎微的地方政府为规避风险，在改革过程中热衷于照搬相对成熟的城市经验，进而导致实践中模拟审批适用范围同质化的现象。

而造成这种“保守”心态的原因有很多，如资源匮乏、信息闭塞等。当然，其根本原因则在于方法的缺位，即地方政府在探索模拟审批时不知如何在风险规避与地方需求之间取得平衡，以至于在立法过程中偏好“拿来主义”。笔者认为，地方政府在探索模拟审批时应顾及地方需求，通过利益衡量方法来自主确定模拟审批的范围。首先，明确纳入考量范围内的利益范畴，即某一类型项目适用模拟审批成功时带来的社会价值，失败时可能造成的社会损失和行政机关负担的成本。其次，计算模拟审批模式运行的成本与预期收益，即先计算项目适用模拟审批时可能造成的总资源浪费量，再加上行政机关负担的成本，计算出项目成功适用模拟审批时可能创造的价值。最后，对比成本与收益，衡量是否需要将该类型项目纳入模拟审批适用范围。当然，对于审批环节少，抑或是在传统审批模式下审批流程比较顺畅的项目，即使适用模拟审批也不能大幅缩减审批时间，反而还需承受资源浪费的风险，此类项目不宜纳入模拟审批的适用范围。

(三)通过限制条件降低运行风险

基于就业机会、产业结构等因素，地方政府往往会将运行风险高的项目纳入模拟审批适用范围内。而利益衡量只能用于模拟审批适用范围的甑选，却不能控制运行风险。在这种境况下，如何降低其运行风险，是地方政府探索地方需求与模拟审批有机结合时不可回避的问题。笔者认为，可通过增加可容缺环节和申请人的限制条件，来降低模拟审批的运行风险。

从模拟审批的运行原理可以看出，其运行风险与可容缺环节存在巨大联系。其一，可容缺环节的次序影响着模拟审批的运行风险。在模拟审批流程中，可容缺环节次序越靠前，由于欠缺该环节正式审批意见而导致需要模拟审批的后续环节也就越多。如前所述，每一个模拟审批环节的模拟审批意见都存在与实际审批意见不一致的情况，都有可能要对风险重新作出评估，如果将这些风险叠加在一起，会使得整个模拟审批流程运行风险大大提高。其二，可容缺环节的稳定性与确定性影响模拟审批的运行风险。上文述及，可容缺环节实际出具的审批结果与假设结果是否一致影响着其后一审批环节模拟审批意见的确定性，并基于连锁反应，影响着整个模拟审批流程运行的失败与否，因此，在一定程度上，可容缺环节的稳定性与确定性是模拟审批风险控制的关键所在。然而，由于可容缺环节的次序影响着审批时间的压缩量，因此，地方政府往往为行政预期而放弃通过调整该环节的次序来控制运行风险的路径。在这种境况下可通过增设限制条件，提高可容缺环节的稳定性与确定性，以降低该审批模式的运行风险。以企业投资类建设项目模拟审批为例，国有土地使用证的获取往往是其可容缺环节，实践中可通过增加限制条件，如要求拟取得的土地符合地方总体规划，或要求国土资源部门出具用地综合审查意见等，也可以要求申请人必须在规定的时间内完成可容缺环节手续，减少该环节不稳定的因素。

申请人自身也是影响模拟审批运行风险的因素。实践中经常出现行政审批手续已几近完备，但却由于申请人资金链断裂，抑或是主体资格不合法而导致行政审批前功尽弃。基于此，在模拟审批中，可通过对申请人增设限制条件，如除要求申请人单位获得合法主体资格，或是已通过工商行政管理部门的企业名称预先核准登外记之外，还可以要求涉及重大社会资本的项目必须有一部分资金已落实到位、申请单位不属于国家及地方失信名单范围内或没有失信记录等，否则不给予其申请项目模拟审批的通道。值得注意的是，根据不当联结之禁止原则，对申请人增设的限制条件时应与控制模拟审批运行风险存在必然且实质的联系，不能借控制风险之名，行地域保护之实。

(四)通过相对人参与、说明理由构建正当程序

“公民参与行政是现代社会对行政活动本质认识深化与社会复杂变迁的产物，也是人实现自我解放的需要。”[13]当某项制度改革没有明确的法律依据时，公民参与不仅可以弥补改革措施在合法性层面的不足，还有助于打破民众与政府之间的对抗关系，方便改革的推行。然而，模拟审批是在既有的法律框架下实现的程序改革，无论是从政绩的角度还是从规范基础的角度看，这种改革措施都具备合法性。因此，公民参与似乎对这项审批模式可有可无。再进一步，由于模拟审批行为是内部行政行为，模拟审批意见只在行政组织内部流通，如果允许公民参与，该审批意见就会获得正式审批意见的外观，“外化”的风险将进一步加剧。同时，公民参与意味着民众对某个项目的审批流程、审批进展的了解，于相对人而言，有泄露商业秘密的风险。因此，无论是从保护相对人的合法权益出发，还是立足于模拟审批内部运行的特点，公民参与是不可行的。

然而，值得注意的是，利用审批环节的审批意见判断整个项目落地的可行性并进而投资是比较常见的情形。模拟审批是内部运行，相对人及投资者无法知悉审批进展，也就无法作出相应的判断及决策。对于大型项目而言，任何时间的浪费都会导致机会的流逝、成本的增加。更为严峻的是，由于内部运作的特点，模拟审批意见是否被撤销、基于何种理由被撤销，以及申请材料方面的瑕疵，相对人一无所知。一个模拟审批意见被撤销会导致审批流程的停滞甚至废止，这种情况下申请人及相关投资者的投资风险将会加大，甚至会受损。而审批流程的废止也会导致一个项目的审批环节须重新作出、审批流程须重新启动，这种情况下不仅没有实现审批时间的大幅压缩，反而导致实际审批时间加长。因此，有必要在相对人合法权益保障与行政系统运作效率之间取得平衡，通过相对人参与构建正当程序。在参与的基础上，相对人不仅能及时了解项目的审批进展，并进而作出科学、合理的判断与决策，同时还能对行政机关的权力滥用形成有效制约。

没有反馈的参与只是民主的粉饰品，只有申请人参与尚不能形成正当程序，也不能对行政机关形成有力的约束。尽管目前多地明确规定模拟审批终止、重新报批的情形，但采用列举式方式规定难免“挂一漏万”，而兜底条款又给了行政机关恣意的空间，因此，有必要在模拟审批中建立说明理由机制。“说明理由是公权力机关在对其作出的决定或裁决进行正当性证明的逻辑过程，是正当程序的重要一环。”[14]与告示、通知不同，虽然说明理由也有通知告知的作用，但说明理由强调内容的清楚、充分、准确，做到以理服人。这就要求在模拟审批中，行政机关应就模拟审批意见因何种理由被撤销、审批流程因何种原理停滞等问题，都需要对申请人说明理由，以保护申请人的合法利益。此举既是实现行政机关自我约束的内在需要，也是贯彻服务行政的必然要求。

四、余 论

作为地方自主创设出来的改革实践，模拟审批在没有突破既有的法律框架及行政职能体制的基础上，实现审批理念的变革，促使审批时间的大幅压缩以及服务行政理念的贯彻，在行政审批改革已经进入深水区之际，该模式不失为不错的改革方向。同时，可以预见的是，伴随着区域一体化建设的发展，模拟审批的应用范围和应用深度将会扩大、加深，构建跨区域部门的协同机制以及如何保障相对人合法权益等都是该审批模式法制构建接下来需要面临的问题，因此，模拟审批模式有许多问题仍需进一步研究。