以实名制为基础建构建筑业和谐劳动关系

【摘要】我国的建筑业欠薪问题之所以久治不愈，是因为没有解决产生欠薪问题的内在问题，即我国建筑业普遍实行的工程层层分包转包的管理制度以及相应的用工制度，使建筑业的劳动关系不规范。构建建筑业规范和谐的劳动关系，呼唤建筑工人实名制，而建筑工人实名制的出台则为建筑业劳动关系法治化奠定了基础。

【关键词】建筑工人实名制 欠薪 和谐劳动关系 【中图分类号】C913 【文献标识码】A

如何构建建筑行业和谐的劳动关系，是我国和谐劳动关系构建中最为突出的课题。自20世纪80年代在建筑业推行工程承包与分包制度以来，劳资矛盾和劳资冲突问题即开始在建筑业凸显，其中最为突出的现象是欠薪和讨薪大量出现并屡治不绝。这一现象不仅严重侵害劳动者权益，也直接影响建筑行业的健康发展，更为重要的是影响了国家和社会的和谐稳定。2019年3月1日，由住房和城市建设部与人力资源和社会保障部共同发布的《建筑工人实名制管理办法（试行）》（简称《管理办法》）正式施行。这为治理建筑业劳动关系开启了一个新的思路，并为深化和完善劳动关系提供了制度基础。

建筑业不规范的劳动关系呼唤实名制

在社会主义市场经济条件下，劳动关系是一种由法律规制和调整的关系。劳动关系法治化，是改革开放以来党和政府努力推进的一项重大改革措施。为此，我国从20世纪90年代以来颁布了工会法、劳动合同法、社会保险法等一系列劳动法律法规，初步构建了中国的劳动法律体系。特别是劳动合同法的实施，不仅保障了劳动者权利，而且在稳定劳动关系的基础上促进了企业持续发展。

但建筑业由于其行业特点，和谐劳动关系建构问题一直比较突出。其中最为严重的问题是欠薪。尽管各级政府对于欠薪问题出台了许多举措，从2003年“总理讨薪”，到设立“欠薪保障基金”，从建立农民工维权中心，再到2011年欠薪入罪，这些举措对于防止欠薪问题虽然也有一定的抑制作用，但并没有能够遏制和杜绝建筑业的欠薪问题。与此同时，由欠薪所引发的集体讨薪等群体性事件在各地也时有发生。

我国建筑业欠薪问题之所以久治不愈，一个重要的原因是，这些措施只针对解决欠薪的现象而制定，并没有解决产生欠薪问题的内在问题。究其主因，还在于我国建筑业目前普遍实行的工程层层分包转包的管理制度以及相應的用工制度。在现今的建筑行业，许多建筑承包商需要预先垫付资金或原材料及劳动力才能获得施工项目。在这期间，劳动者平时只能发一些生活费，到了年关休工或工程结束时才能结算工资。而且劳动者的工资和工程款是绑在一起的。总承包商拿不到工程款项，下面层层分包的施工队也拿不到钱，致使工人被集体欠薪。当然，也有一部分承包商或施工队恶意拖欠工资，即使他们有钱也故意不发、少发或晚发，更有一些雇主欠薪跑路或卷款潜逃。

对于欠薪问题，许多地方借鉴国际做法建立了欠薪保障基金，但这一基金只是事后补救，却无法阻遏欠薪发生，并且基金数额也无法抵补庞大的欠薪数额，因此作用有限。2011年在欠薪治理的舆论高压态势下，恶意欠薪罪最终落地，但是实施的效果并不理想。尽管这一罪名为惩治恶意欠薪提供了法律依据，但法律条文过于原则使得执行很困难。在现实中即使恶意欠薪立案，要么是拘留、罚款，要么是企业主还钱了事，真正判罪服刑的案例很少。

遏制欠薪“要从制度上主动防治欠薪，不能仅限于被动讨薪”，即推行建筑行业劳动关系法治化。现实状况是，我国的建筑业劳动关系还不规范。建筑工人基本上处于分散化和原子化状态，劳资力量对比不对等。建筑业有效的劳动合同签订率不到10%，工会组建更是微乎其微，建会难入会难普遍存在；一些建立的工会徒有其名。

在一个高度分散、流动的建筑业劳动力市场中，层层分包的用工机制使管理和作业两层分离，劳动者都不知道究竟谁是他的直接雇主，雇主也搞不清楚自己的雇员有哪些人。个别劳动关系如此，集体劳动关系更无从谈起。因此，才会出现大规模、大数额、长时期的集体欠薪。防治欠薪，要从建立劳动合同关系开始，首先搞清楚劳动者的个人信息，如身份证、文化程度、工种、技能等级和基本安全培训等基本信息，工作岗位、劳动合同签订、考勤、工资支付和从业记录等从业信息，诚信评价、举报投诉、良好及不良行为记录等诚信信息。确认这些信息，是作为企业劳动关系法治化基础的劳动合同制度的前置条件。由此，构建建筑业规范的劳动关系，呼唤建筑工人实名制出台。

建筑工人实名制是规范劳动关系的基础工程

欠薪问题作为建筑业劳动关系不规范的集中表现，其治理则涉及建筑业劳动关系系统规范。对于这一问题，2016年颁布的《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》要求，2020年实现基本无拖欠工资的目标。2017年7月，解决企业拖欠工资问题部际联席会议办公室颁布了《治欠保支三年行动计划（2017-2019）》，提出要“全面实行农民工实名制管理制度”，“工程建设行业主管部门要督促用人单位与招用的农民工依法签订劳动合同，建立职工名册……配备劳资专管员，建立劳动计酬手册，健全用工和工资支付记录，明确用人单位对农民工的工资支付责任”。另外，该计划还对落实按月足额支付工资规定、完善工资支付监控机制、落实工资保证金制度、建立农民工工资专用账户管理制度、强化劳动保障监察执法、充分发挥劳动争议调解仲裁作用等内容作了规定。

实名制从2017年开始在国内部分建筑业推行，一些试点单位取得了较好的效果，但还没能在全国普遍实行。《管理办法》明确要求，2019年底在全国房屋建筑和市政基础设施工程单位基本实现实名制管理全覆盖，并规定：“建筑工人实名制是指对建筑企业所招用建筑工人的从业、培训、技能和权益保障等以真实身份信息认证方式进行综合管理的制度。”这一制度就其实质而言，是以实名制为切入点，在建筑业具体推行劳动合同制度，是建筑业劳动关系法治化的基础工程。实名制的直接意义，就是要促进建筑业用工制度改革，使用工制度由以往的企业劳务关系用工转变为劳动合同用工。

以往的建筑业用工是一种流动的、关系不确定的、以项目为中心的劳务用工制度，而劳动合同用工则是一种相对稳定的、关系确定的、以人为中心的用工制度。实名制仅仅是劳动合同用工的基础和前提条件，因为只有实名制才可能建立劳动合同制度。企业构建实名制为特点的劳动关系，重点在于解决以下三个问题。

关于劳动合同。鉴于以往的建筑工人绝大部分没有劳动合同，《管理办法》规定，“全面实行建筑业农民工实名制管理制度”，“建筑企业应与招用的建筑工人依法签订劳动合同，对其进行基本安全培训，并在相关建筑工人实名制管理平台上登记，方可允许其进入施工现场从事与建筑作业相关的活动”。即实名制的基本流程为：签订劳动合同—安全培训—实名制管理平台登记—进入施工现场作业。

关于雇主责任。以往由于层层分包，究竟哪一层承担雇主责任往往模糊不清。《管理办法》规定，总承包企业对所承接工程项目的建筑工人实名制管理负总责，“分包企业对其招用的建筑工人实名制管理负直接责任，配合总承包企业做好相关工作”。即总承包企业负总责，分包企业负直接责任，两者为连带责任关系。特别提出的是，分包企业享有招用建筑工人的权利并承担雇主责任，其为直接雇主。而以往的包工头不具有雇主身份。

关于工资发放。为治理欠薪，以实名制管理平台为基础，《管理辦法》提出了两项重大改革措施。其一，工程款与工资款相分离，设立工资专用账户，建设单位应“按照工程进度将建筑工人工资按时足额付至建筑企业在银行开设的工资专用账户”。其二，建筑工人年薪改月薪，“建筑企业应依法按劳动合同约定，通过农民工工资专用账户按月足额将工资直接发放给建筑工人”。

以实名制为切入点所构建的这种用工体制，初步形成了建筑企业的劳动关系管理系统。建筑工人实名制将促成建筑行业在两个方面的转型：

一方面是将推动建筑劳务企业向建筑专业企业转型。这些企业将由以往的仅仅提供各种建筑劳务为主，转型为木工、电工、砌筑、钢筋制作等以作业为主的专业企业。为实现这一转型，政府将取消建筑施工劳务资质审批，设立专业作业企业资质，实行告知备案制。建筑业用工体系将由以往的建筑劳务企业层层分包，逐步转型为施工承包企业自有建筑工人为骨干、专业作业企业自有建筑工人为主体的多元化体系。

另一方面是将促进建筑业劳务工向技术工人、建筑农民工向建筑产业工人转型。目前建筑业普遍使用的农民工，由于没有正规的劳动关系和归属单位，不仅队伍涣散、年龄老化，而且技能素质低、维权能力差，既制约工人自身发展也制约建筑业的持续健康发展。建筑专业企业将成为建筑工人的主要载体，逐步实现建筑工人公司化、专业化和职业化管理，并逐步形成一支知识型、技能型、创新型的建筑业产业工人大军。

建筑工人实名制是建筑企业劳动关系法治化的开端

建筑工人实名制，是实施建筑企业劳动关系法治化的重要举措。这一举措并非仅仅作为一种技术措施的实名制，而是以实名制为开端，启动建筑业用工制度改革，构建建筑业劳动关系法律规制系统。截至2018年6月底，全国有施工活动的建筑业企业85993家，从业人数4419.24万人。可见，要完成这一转型，将是一个非常艰巨的工程。

从技术层面看，实名制虽然是建筑业转型的一个具体环节，但这一环节的实行需要解决诸多技术问题。首先在数据信息方面，由于以往高分割高流动层层分包用工，使数据在真实性、完整性和系统性方面存在先天不足。而实名制的具体实施涉及诸如招投标、门禁系统、定位考勤、档案管理、合同管理、工资发放管理、APP客户端、动态监管、台账管理、统计分析等环节和要求，对建设单位、施工单位和监理单位信息化管理提出了更高要求。

从思想层面看，实施了三十年的用工和管理模式，不仅会对管理者和劳动者形成习惯和依赖，而且，三十年的市场经济运行，在各个层级都与产业形成了相对稳定的利益格局，企业转型必然要打破这种利益格局，而受到冲击的既得利益集团必然阻挠和反对这一转型。对此要有充分的思想准备。

从组织层面看，新的用工机制是一种新的组织结构，因而，劳资双方都要调整。在企业方面，建筑施工企业由建筑劳务企业向建筑专业企业转型，从组织结构、人事管理、运行机制、利益分配等方面都需重大调整。而在劳动者方面，由提供劳务的农民工转化为具有专业技术的产业工人，更是一个需要时日的工人群体的更新换代。试图在短期内完成上述转变是不切实际的。

另外，即使完成了上述实名制改革，其主要成果也只是在建筑行业初步建构了一个以劳动合同为主要特征的个别劳动关系法律调整机制。接下来，还需要建立集体劳动关系的法律调整机制，发挥工会作用，开展集体协商，以保障和促进个别劳动关系的有效调整。

尽管建筑业劳动关系法治化的道路任重道远，但建筑工人实名制的实施，标志着建筑业已经向着法治化的方向迈出了第一步，是一个非常重要的开端。

（作者为中国人民大学劳动人事学院教授、博导，山东管理学院劳动关系学院讲座教授）

【参考文献】

①《常凯：欠薪治理亟需重视和理顺劳资关系》，光明网，2014年1月24日。

②《关于印发建筑工人实名制管理办法（试行）的通知》，中华人民共和国住房和城乡建设部官网，2019年2月17日。