产业政策两种不同定义的辨析及其对我国的意义

摘 要：在目前产业政策研究和争论的热潮中，虽然存在着对产业政策概念各种各样的定义，但总的来说可以将其归纳为两种类型。一种是新古典经济学以“市场失灵”作为出发点的产业政策定义，另一种是演化经济学从创新、塑造市场和创造市场角度对产业政策的定义。演化经济学有关产业政策的定义更适合于世界各国应对第四次工业革命和严峻国际竞争的挑战，为我国制造业转型升级和高质量发展阶段的产业政策提供了理论上的支撑和政策上的启示。

关键词：产业政策;新古典经济学;演化经济学;市场失灵;市场创造

自上世纪80年代以来，目前国际学术界有关产业政策的研究经历了两次热潮。第一次热潮出现于上世纪80年代至90年代初，这次产业政策研究热潮，主要发端于基于“日本模式”的成功所引发的国际比较发展学界对政府扶持性产业政策在“东亚奇迹”中所起作用的思考和总结，它以美国学者查莫斯·约翰逊在1982年出版的《通产省与日本奇迹：产业政策的成长（1925～1975）》一书的出版为标志。此轮研究热潮以“发展型政府”理论的形成为重要研究成果。

北京大学的顾昕教授近年来发表了一系列有关产业政策的研究论文，他指出，在国际比较发展学界，所谓“发展型政府”，是指“一种特定的政府行为、政策和制度的总和，这样的政府拥有一批具有强烈发展意愿的精英，他们超脱于社会力量之上或者摆脱了利益集团的左右，有能力自主地制定高瞻远瞩的发展战略，并最终将有限的资源动员起来通过产业政策的实施推动所管辖地区的产业发展和经济成长。”。但是，由于新自由主义经济学和“华盛顿共识”否认产业政策的合理性，因此，从 20世纪90年代初到2008年国际金融危机爆发前，这轮产业政策研究的热潮消失了，学术界有关产业政策的研究和讨论陷入了沉寂的状态。

国际金融危机爆发后，美国奥巴马政府为应对产业空心化所带来的经济停滞和就业危机等问题，开始重提塑造本国制造业基础的理念，出台了一系列的“再工业化战略”;受2007年金融危机和2011年东日本大地震的冲击，日本从2009年开始重提产业政策，通过制定综合性的“新增长战略”作为配套措施来重构产业与能源系统;德国在2010年出台的《德国2020高科技战略》中提出“德国工业4.0”的概念，配套一系列的任务导向型技术计划。在这种情况下，产业政策主题才又开始重新受到世界主要经济体的集体性关注，从而在全球范围内掀起了新一轮的研究热潮。在我国，自2016年夏天以来，以林毅夫和张维迎各为一方，国内经济学界爆发了一场关于产业政策的激烈争论，这场争论目前仍在继续。

从目前的产业政策争论来看，学者们对产业政策有着各种各样的定义，令人眼花繚乱，不利于人们把握争论的核心问题，也不利于辨析那种产业政策理论对国家政策的制定更具有积极意义。然而，通过对目前国内外产业政策研究文献的梳理，我们可以将这些不同的定义归纳为两种类型：新古典经济学关于产业政策的定义和演化经济学关于产业政策的定义。

一、新古典经济学关于产业政策的定义

在以微观经济学和宏观经济学为重要组成部分的西方主流经济学教科书中，“产业政策”作为一个中观层面的概念，长期以来并没有占据重要的地位，以至于著名的新古典经济学家加里·贝克尔曾说，“最好的产业政策就是没有产业政策”（Becker， 1985）。对于新古典主义经济学家来说，之所以会产生产业政策是没有必要的观点，其根源在于;首先，新古典经济学始终坚持市场机制是实现资源优化配置的最佳机制，那些能够带来正外部性的创新活动能否带动经济发展，主要取决于市场机制是否顺利将创新所需的生产要素导向最具利润空间的行业和领域，所以主流经济学认为是市场竞争而非产业政策催生了企业家精神。其次，这类经济学家仅仅将产业政策的作用定义为政府出于经济发展或其他目的，对私人产品领域所进行的选择性干预和歧视性对待，或者将产业政策理解为“在市场机制发生障碍的情况下，政府对特定产业间的资源配置进行介入或对特定产业内部的竞争进行限制的政策”。

林毅夫所倡导的新结构经济学对否认产业政策的传统新古典经济学已明确提出了不同的意见，他认为政府应该超越新古典经济学有关政府作用的传统认识，通过合理的产业政策积极推动产业升级、技术创新和经济结构的变迁，最终推动经济的成长。林毅夫认为产业政策可以基于历史经验嵌入到新结构经济学中，那些旨在通过克服信息、协调性以及外部性问题促进结构变迁的政策，即可以称之为“结构性”产业政策。

二、演化经济学关于产业政策的定义

著名演化经济学家苏特（Luc Soete，2007）在《从产业到创新政策》一文中指出，最初的产业政策概念指的是那些“旨在加强国内产业部门效率、规模和国际竞争力的结构性政策，这些部门具备国家冠军的要素，能够在自力更生的基础上带来国家经济的增长和发展，”但是，随着20世纪70年代和90年代高新技术产业的飞速发展，创新政策逐渐成为产业政策研究的核心问题，所以应该考虑将决定国家创新体系能否正常运作的四个基本要素（社会与人力资本、研究能力、技术与创新绩效、吸收能力）纳入到国家制度框架下的产业政策范畴之内来。按照苏特的看法，创新应该成为产业政策制定的出发点。

英国经济学家玛丽安娜·马祖卡托通过对美国产业政策实践的研究发现，美国政府的作用不仅没有局限在修补市场失灵方面，而是在整个创新链中都发挥着重要作用，从而破除了新古典经济学产业政策理论的神话：政府只需要去“修正”市场的失灵，而将动态的企业家精神和创新留给私人部门。

马祖卡托在苏特关于产业政策“创新理论”的基础上，提出了演化经济学的产业政策定义：塑造市场和创造市场，而不仅仅只是修正市场。在马祖卡托看来，“与发现和挑选获胜者的狭隘做法不同，预测经济发展和技术变革的方向的做法能够扩大技术机遇的范围，并且要求政府能够创造一个由志愿参与者（不一定是获胜者）组成的网络——网络中的参与者很想通过公共和私人部门的合作来抓住这种机遇，”对于特定产业来说，市场本身可能并不存在，因此，产业政策就必须担负创造市场的责任。

三、辨析产业政策的不同定义对我国的意义

国际金融危机爆发后发达国家经济长期停滞的严峻局面和第四次工业革命的兴起是目前新一轮产业政策讨论热潮兴起的大背景，在这种大背景之下，演化经济学对“市场失灵”理论作为产业政策的理论基础所存在的缺陷提出了批评，进一步发展了系统失灵理论和能力理论等产业政策的新理论，并提出了企业家型政府理论，将政府塑造市场和创造市场作为产业政策定义的核心。很显然，大数据、智能制造和大规模布局5G，这些新产业和新技术的发展刚开始是不存在市场的，其发展不是“市场失灵”的问题，而是政府如何通过产业政策创造市场的问题，因此，演化经济学有关产业政策的定义更适合于世界各国应对第四次工业革命和严峻国际竞争的挑战。

对于我国来说，演化经济学从创新、塑造市场和创造市场角度定义产业政策，为我国制造业转型升级阶段提供了理论上的支撑和政策上的启示。自党的十八大以来，国家提出了“创新驱动发展战略”，制定了“中国制造2025”战略规划，特别是党的十九大报告提出，“创新是引领发展的第一动力”，因此，演化经济学将创新作为制定产业政策的基点特别适合于中国特色社会主义新阶段的要求。在中国特色社会主义新阶段，我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段是其经济结构转变的一个重要特征，在这个阶段，产业政策体系需要重新调整，需要实施以创新、塑造市场和创造市场为核心的产业政策，推动我国家经济实现高质量发展。

参考文献

[1] 顾昕.政府主导型发展模式的兴衰：比较研究视野[J].河北学刊，2013（06）：119.

[2] 玛丽安娜·马祖卡托.王中华，译.《企业家型国家》2015年美国版前言[J].政治经济学报，经济文献出版社，2017.

[3] 罗伯特·H·沃德.美国自由市场的欺骗与产业政策的真相[DB/OL].http：//www.sohu.com/a/237923093_425345，2019-02-10.

[4] 宋磊.追赶型工业战略的比较政治經济学[M].北京大学出版社，2016：3.

[5] Luc Soete.From Industrial to Innovation Policy[J].Journal of Industry Competition & Trade， Vol.7， No.3-4，2007：273-284.

作者简介：贾诗玥（1997.12- ），女，满族，河北人，本科，研究方向：产业政策与政治经济学。