构建新时代四川城乡融合体制机制对策

廖祖君 王理 林若谷

党的十九大报告提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，这是对我国新时代城乡关系发展作出的重大战略部署。四川作为全国的农业大省和农村人口大省，改革开放以来城乡统筹发展取得了历史性进步，但是除成都市对乡村带动力较强、城乡一体化发展程度较高外，大部分市州城市带动力还不强，城乡二元分割的体制机制仍突出存在。现阶段，如何建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系来振兴乡村是一个极为紧迫的重大任务。根据四川省情实际，充分借鉴全国先进省市有益经验，应重点围绕城乡空间转型、产业转型、融资转型、治理转型和文化转型五个方面的重点方向，以产城相融为主线探索城乡融合发展新路径，以产城相融促进乡村振兴，推动城乡融合发展。

推进四川城乡融合发展的基础条件

自2007年成都市被批准设立全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，四川积极推进成都国家级统筹城乡综合配套改革试验区和自贡市、德阳市、广元市等省级试验区建设，形成了国家级、省级、市级梯度竞相推进统筹城乡综合配套改革的基本格局，取得了一批可复制、可推广的经验，实现了高起点基础上的多维度、高水平、长效性的互动融合发展。

——城乡新形态初步建立。近年来，四川深入实施“两化”互动城乡统筹发展战略，通过优化经济结构、产业结构、城乡结构、收入结构，大力推进新型工业化、新型城镇化，加快发展高端现代产业，形成了具有四川特点的现代产业体系和现代城镇体系。初步构建起了以成都特大城市为核心，绵阳、南充、泸州三个人口超百万大城市为支撑，中小城市为骨干，众多小城镇为基础的省域城镇体系骨架，“一核、四群、五带”的城镇化发展格局，全省GDP过千亿市（州）达到16个，城乡空间布局得到优化，生产、生活、生态空间实现合理布局。

——城乡要素流动不断加快。当前，四川工业化已进入中后期阶段，城镇化率达到52.29%，城乡建设用地“增减挂钩”试点逐步推进，农村土地综合整治与现代农业发展的结合程度不断提高。通过一系列的深化改革，影响劳动力、土地、资本、技术、信息等要素在城乡之间自由流动的体制机制被逐渐削弱，工商资本向乡村流动的趋势日益明显，新技术、新产品、新业态、新模式不断涌现，为城乡融合注入强劲驱动力。

——城乡建设内涵更加丰富。近年来，四川城乡建设正由粗放外延式扩张向集约内涵绿色转变，城乡规划、基础设施、产业发展和公共服务统筹得到全面加强，城镇基础设施与公共服务设施更加完善，城镇特色日益彰显，文化建设取得有效进展，生态环境得到进一步改善。成都市国内生产总值已突破1.5万亿元，正加快建设国家中心城市，绵阳、德阳、乐山、宜宾等积极争创全省经济副中心。

——城乡发展差距显著缩小。促进农民持续稳定增收以缩小城乡收入差距，是四川城乡融合发展的重要内容。四川通过积极拓展农民工就业渠道、促进乡村就地就业、提升农民财产性收入等一系列举措，让农民获得了多元、稳定的收入来源。自2010年以来，四川农村居民人均可支配收入增幅持续高于全国平均增幅和全省城镇居民可支配收入增幅。2018年，四川农村居民人均可支配收入13331元，高出全国平均水平0.2个百分点。城鄉居民收入比从3.12：1缩小到2.49：1。

推进四川城乡融合发展的制约

目前，四川城乡统筹发展虽然仍有不足之处，但整体上已经进入了向更高层次的城乡融合过渡的关键阶段。我们要科学审视现阶段城乡融合发展的制约因素，系统谋划乡村振兴和城乡融合发展体制机制的发展方向。

——空间布局不合理。通过形成国家级、省级、市级三个层级的试点格局，四川城乡发展呈现出全省多点开花之势，初步构建起了以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系。但应看到，城市产业空心化现象仍然存在，局部地区城乡分割式发展形势依然严峻，土地稀缺和土地闲置并存，膨胀发展的“大城市病”与发展不足“空心村”之间矛盾不断凸显，现代城乡形态发育不足。

——产业集聚程度低。随着城乡关系进入新阶段，产业间、城乡间的互动融合进一步加深，需要城乡要素能够在更大范围内以更高效率进行合理配置。但是，目前全省城乡要素市场发育仍相对滞后，主导产业战略研判能力较弱，闭合式的产业生态圈尚未形成，产业带动资源要素在城乡中优化配置作用不明显，缺乏城乡融合的多形态平台，城乡要素自由、双向流动仍存在较多阻碍，难以支撑城乡融合发展的进一步深化拓展。

——投资融资渠道窄。西部大开发战略实施以来，四川进入了城镇化加速发展时期，在城市规模扩大的同时，城乡融合动力机制不足，与全国大部分地区一样，四川的城镇化建设也采取了以财政投资为主的投融资体制。然而，随着经济增速趋缓、土地市场价格回落，各地政府财政收入增速也随之下降，以财政为主的新型城镇化发展投融资机制难以为继。因此，为了使城乡融合发展形成新的活力，应改变政府直接干预具体的产业项目和城乡要素资源配置的行为，坚持以人性化的细水漫灌的着力方式，发挥社会资本的力量，推进城乡融合发展。

——社会治理能力不足。城乡融合社区的人口结构发生变化，城镇人口和农村人口，本地人口和外地人口交错的状态，如何协调平衡不同群体的利益诉求，促进城乡社区和谐、共同发展，避免社会风险，对基层社区治理能力提出了严峻挑战。因此，城乡融合新型社区治理要更加注重联动融合、开放共治，既要发挥政府在社会治理中的主导作用，也要发挥其他社会组织的协同治理作用，从而建立起现代化的治理模式和治理体系，弥补政府管理灵活性不足等问题。

——城乡文化互动不足。城乡融合必须面对传统文化与现代文化、村落文化与城市文化双向演进和文化冲突的新问题。因此，在城乡融合过程中，实现对城乡多重文化的创新与整合，是重建城乡融合社区秩序与重塑家园归属感的重要途径，也是破除城乡二元结构、实现城乡融合愿景的有益探索。

推进四川城乡融合发展的对策建议

以产城相融促进乡村振兴，推动城乡融合发展，解决城乡空间转型、产业转型、融资转型、治理转型和文化转型等难题，探索以产城相融为主线的城乡融合发展新路径。

——以产业新城为载体实现“空间转型”。坚持产业导向功能优化配置生产要素，促进城乡空间布局优化和功能特色互补。一是以产业新城为枢纽和载体重点发展城市郊区类村庄。对有天然区位优势的城市郊区乡镇和村庄，要发挥城市的辐射带动作用，建设一批产业新城，着力提升其城市功能，扩大人口集聚规模。加快推进城乡基础设施互联互通、公共服务共建共享，以产兴城，以产带城。二是打造一批具备城市形态的特色小（城）镇。对具有产业基础、自然和文化资源的村庄，要坚持产城相融、城田相融，把改善农民生产生活条件与保护自然文化资源统一起来，积极塑造新的城乡形态。

——以产业引导为核心实现“经济转型”。以“产业新城（小镇）”为平台推进产城良性互动，实现乡村经济转型发展。一是坚持产业和城镇同步发展，通过产业发展带动城镇建设，以产业新城、特色小镇为核心构建产业生态圈。以城乡建设的不断完善推动产业优化升级，增强产业新城和特色小镇的产业集聚度，形成以中小城区为主体、特色小（城）镇为支点的产城一体、城乡融合的发展新格局。二是积极深化统筹城乡改革，打破城乡隔阂和生产要素单向流动困境。通过要素流动，实现城乡优势互补，提高城鄉互动水平，促进人才、土地等要素向农业农村集聚。全面重塑要素支持保障政策，实现生产要素在城乡各产业间均衡配置。

——以PPP模式为动力实现“投资转型”。坚持投融资机制改革，促进要素高效流通和资源均衡配置。一是构建社会资本支持城乡融合的省级财政奖补机制，对长期投入的企业给予更多财政税收补贴政策。推进市（州）、县（区）城乡融合产业发展引导基金建设工作，帮助具备条件的企业实现直接融资。二是完善PPP模式和政府购买服务制度建设，进一步完善PPP项目库和指导手册，制定政府采购负面清单，降低意向性企业进入成本。三是加快建立风险基金制度，引导社会资本做好项目前期规划和评估，对社会资本投资PPP项目做好风险提示，严防冲动性和盲目性投资。

——以联动融合为关键实现“治理转型”。坚持以城乡人口联动融合为关键，促进城乡治理方式科学化。一是积极发挥返乡农民工在乡村治理中的生力军作用。吸引农民工返乡担任乡村干部和创新创业，更大地发挥他们在乡村治理中的带头作用。建立农民工返乡创业专项支持政策，优化乡村创业环境，构建农民工创业孵化制度，以政府购买等形式向企业、社会组织采购系统化、多方式的农民工创业辅导服务。二是注重发挥基层党组织下乡村治理的领导作用。加强基层党组织建设，推进党建带动村级组织建设的协同治理机制，构建科学有效的村级组织领导体制。高度关注城乡人口流动和混合居住对乡村治理结构的影响，特别要加强城郊社区的社会管理和服务。

——以秩序重建为抓手实现“文化转型”。促进城乡文化发展的成果共享和秩序重建。一是立足乡村人口的实际需求和心理特征，深入挖掘乡村优秀传统文化所蕴含的科学成分和积极因素，结合时代要求进行继承创新，以多种灵活形式开展乡村文化生活，增强居民文化认同感，弱化文化冲突。二是强化企业文化和社区文化的凝聚带动作用，将先进城市文化、企业文化植入到新的乡村社区，以制度重建为抓手加强对居民思想道德教育和文明素质培育，重构社区文化体系和文化传统，增强居民归属感。

（作者廖祖君系四川省社会科学院区域经济与城市发展研究所所长、研究员）