大学章程在治理结构上的机制创新

熊倬

摘 要：基于江西公办高校的视角，对大学章程在治理结构上的四个方面——党委与校长分工协作、高校学术治理、民主管理和监督、社会参与高校治理进行剖析，提出机制创新和突破的建议。

关键词：大学章程;治理结构;机制创新

【中图分类号】G【文献标识码】B【文章编号】1008-1216（2019）02B-0118-03

一、党委与校长分工协作机制

校党委领导下的校长负责制是公办高校的领导体制，也是当前高校内部治理结构的框架基础。在实践中，这一领导体制也会出现一些问题，比较突出的问题是党委与校长容易产生权力冲突的问题。这就需要高校在大学章程的制定中明确规定党委与校长各自的职权和职责，把冲突的潜在可能性降到最低。

（一）实践中的探索

从江西各高校大学章程制定的实践可以看出，不同高校对党委与校长的权力分配作了积极的探索。高校普遍采用了党委决策、校长拟定方案并组织实施的模式，保障校党委领导下的校长负责制有效运行。对于党委职权和职责，除了政治领导、思想领导、组织领导，各高校普遍规定党委掌握包括重大事项决策权与组织人事权在内的高校核心权力。对于校长职权和职责，高校的一般规定为校长具有重大事项的组织拟订与实施权。总体来说，高校校长的权力体现在行政执行权方面，是高校的法定代表人，但是不具备对重大办学事项的决策权。

江西财经大学对党委与校长分工负责进行了有益的尝试，赋予校长办公会办学事项的最高决策权，对以校长办公会为承载的学校行政系统的职权作了较大突破。江西财经大学规定，在办学事项上，党委的职权为确定实施意见、指导思想或工作原则，而校长具有决定权，改变了多数高校校长及行政系统在办学事项上权力较弱、不具备决策权的局面。

大学章程中的党委与校长分工协作机制的实现方式主要可分为两种。第一种为党政系统互邀出席会议或列席会议。例如，南昌航空大学规定包括党委领导在内的全体校领导可以出席校长办公会议，江西财经大学、南昌航空大学规定非党员校领导可以列席党委委员会议。第二种方式为召开党政联席会议。目前党委与校长分工协作的实现途径，仍然以第一种为主。

（二）创新和突破的建议

简单地划分决策权与执行权界定校党委与校长的职权存在着不足之处，这种划分方式容易导致校党委对办学事项决策的包揽，继而影响校长职权的发挥。很有必要在保障校党委政治核心地位的同时，科学地界定校党委的决策权。

当前，有些高校在大学章程的制定过程中，对校党委的职责定位主要为对学校发展中观层面事项及办学事项进行决策，而对例如确定学校长期发展战略和规划的宏观层面事项等职权关注不多。校党委过于介入办学事项，而校长在办学事项上却没有决策权。

建议对校党委与校长在决策事项上的定位应该科学地区分，校党委应定位为对学校发展宏观层面问题的决策上，例如：确定学校的发展方向，明确学校的办学性质等。而将确定教学规划、科研规划等中观层面的问题及办学事项（包括学校基本管理制度、重要行政规章制度、重大教学科研改革措施、重要办学资源配置方案、重大基本建设、年度经费预算等事项）的决策权移交给校长及其行政系统。这样，既可使校党委摆脱学校日常事务的干扰，专心于学校的重大事项，又可使校长获得对办学事项的决策权，弥补因决策权与行政执行权完全分离而产生的不足之处。

二、高校学术治理机制

当下公办高校存在着较为严重的行政化现象，学术事务的决策由学校党政领导控制的问题较为严重。造成这种现象的原因，主要是学术组织中行政人员所占比例较高。因此调整学术委员会委员的结构比例，成为公办高校去行政化的关键所在。

（一）实践中的探索

多数高校对学校党政领导及职能部门负责人进入学术委员会做出了限制，规定了学术委员会组成人员中学校党政领导的比例。例如，东华理工大学、南昌工程学院规定担任学校及各职能部门党政领导职务的委员，不得超过校学术委员会委员总数的1/4。

少数髙校对校党委与校行政领导能否担任学术委员会领导职务做出了规定。东华理工大学规定，学术委员会主任一般由不担任校级领导职务的资深教授担任。

高校在大学章程制定中，对党政领导能否参与学术委员会决策的规定存在较大争议，学者们普遍反对党政领导对学术委员会的过度介入;然而，也有学者注意到了党政领导不得参加学术委员会存在的不足。

部分高校规定了学术权力保障机制，规定学术事务决策前必须征得学术委员会同意;有的高校甚至明确规定对学术委员会予以否定的事项，学校不得做出否定决定。这意味着学术事務必须经学术委员会同意方可做出决策，有利于形成对处于强势地位的行政权力的制衡机制，避免公办高校的行政化现象。

学术委员会参与高校治理的方式总体上可以分为两种类型。第一种为“教授治学”。多数高校采取了这一模式，规定学术委员会具有对学术事务的评议、评定、审议、审定或决定权，将学术委员会的职权限定在对学术事务的管理中。第二类为“教授治校”。

（二）创新和突破的建议

公办高校对校党委与校行政负责人是否应退出学术委员会的争议，有两种认识。一方面，高校党政领导对学术委员会的过度介入，会影响学术问题的独立决策，因此学界普遍呼吁高校党政领导退出学术委员会。而另一方面，由于高校目前的学术资源配置仍以政府主导，政府又通过高校行政部门及行政人员将资源逐级下拨到学者手中，高校与学术相关的关键资源仍掌握在行政人员手中。这样，就意味着高校党政领导在与学术相关的资源分配中具有更大的话语权，而高校学术委员会难以取得较大的权力突破。

如果高校党政领导完全退出学术委员会，将势必造成服务学术的行政权力与作为其服务对象的学术权力的完全脱节。为此高校党政负责人是否应退出学术委员会，便成为两难困境。因此建议，要从深层次上解决这个问题，必然要求政府从宏观管理体制上入手，继续深入推进政府与高校关系的调整，改变高等教育资源配置模式，破解体制机制的障碍。只有这样，高校才能在治理结构改革上取得实质性突破。

三、民主管理及监督机制

教师和学生参与高校治理的途径，主要为通过教职工代表大会与学生代表大会。总体来说，教职工代表大会仍然不具备参与高校决策的实质性权利，只有个别高校进行了突破，赋予教职工代表大会相关事项的审议权或决策权。学生代表大会的职权主要为参与学生利益相关事务的管理，除此之外，部分高校规定学生具有参与高校重大问题决策的权利。

（一）实践中的探索

江西师范大学对学生参与大学管理进行了有益的尝试，规定学校学生代表大会在学校党委的领导和校团委的指导下依据其章程开展活动，行使民主权利，参与学校民主管理，维护学生的利益，这样有利于落实学生对大学的监督权。

南昌大学除了通过学生代表大会、研究生代表大会保障学生权利，还规定学生代表可以参加学校理事会，进入支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，对学校实现民主监督。南昌大学吸纳学生进入学校理事会，通过多种途径保障了学生参与大学治理的权利。

江西公办高校在大学章程制定中，对议事规则的重视程度较高。多数高校规定了党委会、校长办公会、学术委员会等的会议召开频次、召开条件、表决通过条件与决策方式，有利于保证各机构的有效运行。然而，只有个别高校对决策程序与争议处理机制做了规定，说明高校对议事规则的规定仍然比较笼统，不够具体，操作性较低。在今后的大学章程制定和修订中，应该加强对决策程序与争议处理机制的规定。

（二）创新和突破的建议

现代大学制度建设需要构建科学决策机制与民主管理机制，处理好决策权在各权力主体间的分配，同时需要构建决策权、执行权、监督权的制衡机制。当前公办高校的治理结构存在着比较严重的权力冲突与不平衡问题，政治权力与行政权力较为强势，而学术权力与民主权利较为弱势。

在大学章程制定中，少数高校规定了处于弱势地位的学术委员会与教职工代表大会的权利保障机制，构建了权力的制衡机制，这既有利于保障学术权力、民主权利的有效落实，也有利于实现对政治权力、行政权力的监督，对治理结构改革进行了有益探索。

可是，多数高校仍没有对此做出规定。建议公办高校的大学章程建设应强化对学术委员会与教职工代表大会、学生代表大会权利保障机制的规定，使学术权力、民主权力在大学治理中切实发挥作用。

四、社会参与高校治理机制

公办高校对理（董）事会的各项职权，强调最多的分别是为学校决策提供咨询或参与审议，筹措办学资金、扩大办学资源，促进社会合作与交流。

（一）实践中的探索

江西公办高校在社会参与高校治理的组织机构设置上存在较大差异。其中，南昌大学、江西师范大学、南昌航空大学、南昌工程学院等高校设置理事会作为社会参与高校治理的载体，江西财经大学、江西理工大学、东华理工大学等高校设置董事会作为社会参与高校治理的载体，而江西农业大学、华东交通大学、景德镇陶瓷大学、赣南师范大学等高校尚未明确社会参与高校治理的载体。

江西财经大学还设立了学校教育发展基金会，致力于加强江西财经大学与社会各界的联系和合作，募集办学资金，奖励、资助学校师生，促进学校各項事业发展。

公办高校规定，理（董）事会有权参与高校决策的制定，而其权利又可以分为两大类型。第一种为提供咨询，第二种为审议或参与审议。

（二）创新和突破的建议

公办高校的管理体制中，政府权力相对较为强势，髙校权力相对较为弱势。改革开放以来，经过近40年的高等教育管理体制改革，公办高校成为依法独立自主办学的法人实体，同时高校的办学自主权得到了相当大的扩展。然而，没有从根本上改变政府对公办高校的直接干预;这就进一步造成高校难以主动回应其他相关方的利益诉求，这是当前大学章程制定中对理（董）事会等社会参与治理机制相对忽视的主要原因。

为了获取社会资源，面向社会融资，回应技术环境的要求，高校又成立了理（董）事会或学校教育发展基金会等组织。但是由于公办高校已有党委作为决策机构存在，这种借鉴西方高校决策机构而来的理（董）事会是否能适应国内本土的环境，学界目前仍然持观察的态度。

制度环境与技术环境的双重要求，使公办高校的治理结构呈现出了复杂化的特征，同时使各类机构之间的关系难协调，甚至出现相互冲突的现象。为了解决这些问题，建议政府为公办高校松绑，除了为保证公办高校领导体制而必设的组织机构，其余的哪些机构应该保留，哪些机构需要撤销，应该为高校留出自主抉择的空间。

同时，建议公办高校在大学章程制定和修订时，仔细思考治理结构中各个机构的存在价值及各个机构之间的相互关系，力求将大学治理结构内部不必要的内耗降低到最小程度。

基金项目：江西省教育科学“十三五”规划2016年度课题项目 “大学章程中的治理结构研究——基于江西高校视角”（16YB154）。

参考文献：

[1] 湛中乐，苏宇.对中国大学引入董事会制度的反思[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2011，（5）.

[2] 周湖勇.大学治理中的程序正义[J].高等教育研究，2015，（1）.

[3] 周志刚. 大学章程中的“大学治理结构”内容分析[D].南京大学，2017.